Conseil d'État · Juge des référés — 8 septembre 2020

Vu la procédure suivante :
M. B... A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 31 août 2020 du préfet du Rhône portant obligation du port du masque de protection pour les personnes de onze ans ou plus sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public de la commune de Lyon.
Par une ordonnance n° 2006190 du 4 septembre 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a enjoint au préfet du Rhône de modifier l'arrêté litigieux ou d'édicter un nouvel arrêté, afin d'exclure de l'obligation du port du masque les lieux de la commune de Lyon qui ne sont pas caractérisés par une forte densité de population ou par des circonstances locales susceptibles de favoriser la diffusion du virus SARS-CoV-2 et les périodes horaires durant lesquelles aucun risque particulier de propagation de ce virus n'existe, au plus tard le mardi 8 septembre 2020 à midi, en prévoyant que, à défaut, l'exécution de l'arrêté du 31 août 2020 serait suspendue à compter de cette échéance.
Par une requête, enregistrée le 5 septembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre des solidarités et de la santé demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. A... devant le juge des référés du tribunal administratif de Lyon.
Il soutient que :
- la légalité de l'arrêté critiqué, pris dans le cadre de la police spéciale de l'urgence sanitaire, n'est pas subordonnée à la démonstration de l'existence de circonstances particulières propres au département ;
- la situation sanitaire du département justifie, en tout état de cause, la définition de larges obligations de port du masque ;
- l'arrêté critiqué ne présente ni un caractère général, ni un caractère absolu ;
- il apporte aux libertés invoquées des restrictions qui ne sont pas disproportionnées au regard des considérations sanitaires qui les motivent ;
- l'injonction prononcée par le juge des référés de première instance remet en cause l'effectivité des normes de police édictées pour lutter contre l'épidémie, qui doivent être lisibles et reposent nécessairement sur une appréciation in abstracto des risques d'interaction.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 septembre 2020, M. A... conclut au rejet de la requête en tant qu'elle ferait obstacle à ce que les personnes pratiquant des activités physiques ou sportives soient exclues de l'obligation du port du masque. Il soutient que, dans cette mesure, les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre des solidarités et de la santé et, d'autre part, M. A... ;
A été entendu lors de l'audience publique du 8 septembre 2020, à 9 heures 30, le représentant du ministre des solidarités et de la santé ;
à l'issue de cette audience, l'instruction a été close.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;
- le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". La liberté d'aller et de venir et le droit de chacun au respect de sa liberté personnelle, qui implique en particulier qu'il ne puisse subir de contraintes excédant celles qu'imposent la sauvegarde de l'ordre public ou le respect des droits d'autrui, constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de cet article.
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, puis, par l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Au vu de l'évolution de la situation sanitaire, les mesures générales adoptées par décret ont assoupli progressivement les sujétions imposées afin de faire face à l'épidémie.
3. En vertu du I de l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire, du 11 juillet 2020 au 30 octobre 2020 inclus, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, réglementer la circulation des personnes. En vertu du deuxième alinéa du II du même article, lorsque ces mesures doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, le Premier ministre peut habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même, après avis, rendu public, du directeur général de l'agence régionale de santé. Ces mesures, selon le III de cet article, " sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". Le IV du même article précise qu'elles peuvent faire l'objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative. Enfin, il résulte du VII du même article que la violation de ces mesures peut faire l'objet d'une amende d'un montant forfaitaire de 135 euros, et, en cas de récidive dans les quinze jours, d'une amende de cinquième classe ou, en cas de violation à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende ainsi que de la peine complémentaire de travail d'intérêt général. Aux termes du II de l'article 1er du décret du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé : " Dans les cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent ". Il résulte de l'annexe 1 de ce décret que le masque doit alors répondre aux caractéristiques techniques fixées par l'article 30-0 E de l'annexe IV au code général des impôts.
4. Par un arrêté du 31 août 2020, pris sur le fondement du II de l'article 1er du décret du 10 juillet 2020, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône, a imposé le port du masque, à compter du 1er septembre 2020 à 8 heures et jusqu'au 15 septembre 2020 inclus, à toute personne d'au moins onze ans sur la voie publique et dans l'ensemble des lieux ouverts au public, sur le territoire de la commune de Lyon. En sont exceptées les personnes en situation de handicap qui sont munies d'un certificat médical justifiant de cette dérogation et mettent en oeuvre les mesures sanitaires de nature à prévenir la propagation du virus.
5. Le ministre des solidarités et de la santé relève appel de l'ordonnance du 4 septembre 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a enjoint au préfet du Rhône de modifier son arrêté ou d'édicter un nouvel arrêté excluant de l'obligation du port du masque les lieux de cette commune qui ne sont pas caractérisés par une forte densité de population ou par des circonstances locales susceptibles de favoriser la diffusion du virus SARS-CoV-2 et les périodes horaires durant lesquelles n'existe aucun risque particulier de propagation de ce virus, au plus tard le mardi 8 septembre 2020 à 12 heures, en prévoyant que, à défaut, l'exécution de l'arrêté du 31 août 2020 serait suspendue à compter de cette échéance.
6. Il résulte de l'instruction que la circulation du virus sur le territoire métropolitain s'accélère de nouveau depuis le mois de juillet. En particulier, le nombre de nouveaux cas de covid-10 dans le département du Rhône, qui était de l'ordre de 5 pour 100 000 habitants à la mi-juillet, a recommencé depuis lors à augmenter, pour s'établir à 90 pour 100 000 habitants sur la période du 24 au 30 août 2020, très supérieur au nombre de 50 regardé comme un seuil d'alerte, alors que le nombre de personnes faisant l'objet d'un dépistage a seulement été multiplié par 2,5 sur la même période. Par un décret du 28 août 2020, le Premier ministre a d'ailleurs ajouté le Rhône à la liste des zones de circulation active du virus dans lesquelles la loi du 9 juillet 2020 permet de prendre des mesures plus contraignantes. Le nombre de nouvelles hospitalisations pour covid-19 dans le département, de 74 au cours de la dernière semaine d'août 2020, a recommencé à augmenter et cette augmentation pourrait s'accélérer. Cette situation impose aux pouvoirs publics de prendre les mesures adaptées pour contenir la propagation d'une épidémie qui, à ce jour, a causé plus de 30 000 décès en France en dépit de mesures rigoureuses d'interdiction de la plupart des déplacements durant deux mois, en évitant d'avoir à adopter de nouveau des mesures ayant un coût économique et social élevé.
7. Il résulte également de l'instruction, en l'état actuel des connaissances, que, d'une part, le virus peut se transmettre par gouttelettes respiratoires, par contacts et par voie aéroportée et que, d'autre part, les personnes peuvent être contagieuses sans le savoir, notamment pendant la phase pré-symptomatique, de l'ordre de cinq jours en moyenne, de l'infection. Or il résulte des avis et recommandations tant de l'Organisation mondiale de la santé que du Haut Conseil de la santé publique ou du conseil scientifique covid-19, appuyés sur les études épidémiologiques récentes et la revue de la littérature scientifique existante, que le port d'un masque, qui ne présente pas de risque particulier pour les personnes qui le portent, est efficace pour réduire le risque de contamination par le SARS-CoV-2. Si le risque de contamination est, de façon générale, moins élevé en plein air, la possibilité qu'un aérosol contenant des virus soit inhalé avec une charge infectante suffisante ou qu'une transmission par gouttelettes ait lieu existe en cas de forte concentration de population. Ainsi, le Haut Conseil de la santé publique recommande, dans un avis du 20 août 2020, en l'état actuel des connaissances et des ressources disponibles, de porter systématiquement un masque en plein air lors de la présence d'une forte densité de personnes ou lorsque le respect de la distance physique ne peut être garantie, par exemple en cas de rassemblement, regroupement, file d'attente, ou dans les lieux de forte circulation.
8. Dans ce contexte, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a jugé qu'eu égard à la nécessité de freiner la propagation de l'épidémie de covid-19 et au caractère mesuré de la contrainte imposée, le préfet du Rhône pouvait légalement imposer le port du masque sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public de Lyon. Il a cependant relevé que l'arrêté du 31 août 2020 s'appliquait toute la journée et sur l'ensemble du territoire de cette commune, sans qu'il résulte de l'instruction qu'il serait nécessaire d'imposer le port du masque d'une façon aussi générale, et en a déduit, dans cette mesure, une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et de venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle.
9. A l'appui de son appel, le ministre des solidarités et de la santé soutient que l'arrêté critiqué ne peut être regardé comme disproportionné aux risques sanitaires encourus, dans les circonstances de temps et de lieu de l'espèce. Il fait en particulier valoir les difficultés d'application de précédents arrêtés imposant le port du masque dans des zones très précisément définies, délimitées rue par rue, qui sont apparues peu compréhensibles et ont été mal respectées du fait de leur manque d'intelligibilité.
10. Le caractère proportionné d'une mesure de police s'apprécie nécessairement en tenant compte de ses conséquences pour les personnes concernées et de son caractère approprié pour atteindre le but d'intérêt général poursuivi. Sa simplicité et sa lisibilité, nécessaires à sa bonne connaissance et à sa correcte application par les personnes auxquelles elle s'adresse, sont un élément de son effectivité qui doivent, à ce titre, être prises en considération. Il en résulte que le préfet, lorsqu'il détermine les lieux dans lesquels il rend obligatoire le port du masque, est en droit de délimiter des zones suffisamment larges pour englober de façon cohérente les points du territoire caractérisés par une forte densité de personnes ou une difficulté à assurer le respect de la distance physique, de sorte que les personnes qui s'y rendent puissent avoir aisément connaissance de la règle applicable et ne soient pas incitées à enlever puis remettre leur masque à plusieurs reprises au cours d'une même sortie. Il peut, de même, définir les horaires d'application de cette règle de façon uniforme dans l'ensemble d'une même commune, voire d'un même département, en considération des risques encourus dans les différentes zones couvertes par la mesure qu'il adopte. Il doit, toutefois, tenir compte de la contrainte que représente, même si elle reste mesurée, le port d'un masque par les habitants des communes concernées, qui doivent également respecter cette obligation dans les transports en commun et, le plus souvent, dans leur établissement scolaire ou universitaire ou sur leur lieu de travail.
11. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction, eu égard à la densité particulière de la commune de Lyon, de plus de 10 000 habitants par kilomètres carrés, et à ses caractéristiques, qu'il serait manifeste que certaines zones au moins de son territoire pourraient être exceptées de l'obligation de port du masque édictée, tout en respectant le souci de cohérence nécessaire à l'effectivité de la mesure prise, ni qu'il y aurait une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale en n'excluant pas certaines périodes horaires, qui ne pourraient être qu'une période nocturne d'un intérêt très limité, de cette obligation. Dans ces conditions, le ministre des solidarités et de la santé est fondé à soutenir que c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a enjoint au préfet du Rhône de modifier son arrêté ou d'édicter un nouvel arrêté excluant de l'obligation du port du masque tous les lieux de la commune de Lyon qui ne sont pas caractérisés par une forte densité de personnes ou par des circonstances locales susceptibles de favoriser la diffusion du virus, ainsi que les périodes horaires durant lesquelles aucun risque particulier de propagation du virus n'existe. En revanche, eu égard à l'étendue du territoire concerné, le requérant est fondé à soutenir qu'une telle obligation ne peut manifestement pas être imposée aux personnes pratiquant des activités physiques ou sportives.
12. Par une ordonnance n° 443751 du 6 septembre 2020, rendue en dernier ressort, le juge des référés du Conseil d'Etat a enjoint au préfet du Rhône de prendre, au plus tard le mardi 8 septembre à midi, un nouvel arrêté ou de modifier son arrêté du 31 août 2020 pour exclure de l'obligation de port du masque qu'il prévoit dans la commune de Lyon les personnes pratiquant des activités physiques ou sportives. Par suite, il y a seulement lieu de réformer l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Lyon en ce qu'elle a de contraire à l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat du 6 septembre 2020.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance n° 2006190 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon du 4 septembre 2020 est réformée en ce qu'elle a de contraire à l'ordonnance n° 443751 du 6 septembre 2020 par laquelle le juge des référés du Conseil d'Etat a enjoint au préfet du Rhône de prendre pour la commune de Lyon, au plus tard le mardi 8 septembre à midi, un nouvel arrêté ou de modifier son arrêté du 31 août 2020 pour exclure de l'obligation de port du masque qu'il prévoit les personnes pratiquant des activités physiques ou sportives.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du ministre des solidarités et de la santé est rejeté.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre des solidarités et de la santé et à M. B... A....