Conseil d'État — 21 septembre 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Parti chrétien démocrate demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 1 du décret n° 2020-944 du 30 juillet 2020 modifiant le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé ;
2°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 4 du décret n° 2020-884 du 17 juillet 2020 modifiant le décret du 10 juillet 2020 précité ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- la condition d'urgence est remplie eu égard à l'applicabilité immédiates des peines privatives de liberté consécutives du non-respect de l'obligation de port du masque ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe de légalité des délits et des peines, découlant notamment des articles 34 de la Constitution et des articles 7 et 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux principes de présomption d'innocence, des droits de la défense et de droit à un recours juridictionnel effectif ainsi qu'au principe de proportionnalité et à celui de prévisibilité de la loi pénale ;
- les peines privatives de liberté en raison de violations réitérées de l'obligation du port du masque, telles que prévues à l'article L. 3136-1 du code de la santé publique, portent une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés précitées dès lors, en premier lieu, que le législateur ne peut abandonner au pouvoir réglementaire la définition des éléments constitutifs du délit qu'il réprime, en deuxième lieu, que la caractérisation d'un délit ne peut résulter de la seule constatation de plus de trois verbalisations sans avoir permis au prévenu d'avoir pu au préalable contester ces verbalisations dans le cadre d'un procès équitable, en troisième lieu, que les peines ne sont pas strictement nécessaires, proportionnées et appropriées aux circonstances de temps et de lieu, eu égard notamment à la seule nécessité de porter du masque lorsque les règles de distanciation physique ne sont pas garanties et, en dernier lieu, que la possibilité pour les préfets de rendre à tout moment obligatoire le port du masque méconnaît les principes de clarté, d'accessibilité et de prévisibilité du droit pénal et, par suite, l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;
- le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ;
- le décret n° 2020-884 du 17 juillet 2020 ;
- le décret n° 2020-944 du 30 juillet 2020 ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-803 du 9 juillet 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administratif : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction, ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
Sur le cadre juridique du litige :
2. Le I de l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire a autorisé le Premier ministre, hormis sur les territoires dans lesquels l'article 2 de la même loi proroge l'état d'urgence sanitaire, à compter du 11 juillet 2020 et jusqu'au 30 octobre 2020, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, à réglementer notamment " la circulation des personnes et des véhicules ainsi que l'accès  aux transports collectifs et les conditions de leur usage ", "  l'ouverture au public, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou de plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des locaux à usage d'habitation, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ", ainsi que  "  les rassemblements de personnes , les réunions et les activités sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public ". Le II de cet article dispose que " Lorsque le Premier ministre prend des mesures mentionnées au I, il peut habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions ". Le III prévoit que " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". Enfin, en vertu du VII du même article, la violation des mesures prescrites en application du I est punie des sanctions prévues par les dispositions de l'article L. 3136-1 du code de la santé publique, lesquelles prévoient, pour une première violation, l'amende pour les contraventions de la 4ème classe, à la deuxième  violation intervenue dans un délai de quinze jours, celle prévue pour les contraventions de la cinquième classe et si les violations sont verbalisées à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, une peine de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
3. Sur le fondement de ces dispositions, le décret du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé a défini au niveau national, à son article 1er, les règles d'hygiène et de distanciation sociale et prévu que  les rassemblements, réunions, et déplacements, ainsi que l'usage des moyens de transports qui n'étaient pas interdits en vertu de ce décret, devaient être organisés en veillant au strict respect de ces mesures. A ce titre, il a prévu diverses obligations du port du masque en certains lieux et en certaines circonstances. Par un décret du 17 juillet 2020, a été inséré, à l'article 38 du décret du 10 juillet 2020, un nouvel alinéa aux termes duquel " Le port du masque est obligatoire dans les marchés couverts ". Par un décret ultérieur du 30 juillet 2020 a été complété le II de l'article ler du décret du 10 juillet par des dispositions aux termes desquelles " Dans le cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent ".
Sur la demande en référé :
4. Le Parti chrétien démocrate requérant doit être regardé comme demandant au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre les modifications apportées au décret du 10 juillet 2020 par les dispositions des deux décrets des 17 et 30 juillet mentionnées au point 3.
5. Il soutient que l'obligation du port du masque dans les marchés couverts, d'une part, et que la faculté donnée au préfet, d'autre part, d'imposer localement le port du masque portent une atteinte grave et manifestement illégale au principe de légalité des délits et des peines, violent la présomption d'innocence ainsi que le principe de proportionnalité des peines et celui de la prévisibilité de la loi pénale, dès lors que la violation de ces obligations peut être sanctionnée des peines privatives de liberté prévues par les dispositions de l'article L. 3136-1 du code de la santé publique mentionnées au point 2. Le Conseil Constitutionnel a cependant estimé, dans sa décision n° 2020-803 du 9 juillet 2020, que par la loi du 9 juillet 2020, le législateur a suffisamment déterminé le champ des obligations et interdictions que peut édicter le pouvoir réglementaire pour prendre les mesures nécessaires pour pallier les risques sanitaires nés de la persistance de l'épidémie de covid-19, ainsi que les conditions dans lesquelles leur méconnaissance constitue un délit. Il a jugé que, par suite, le renvoi opéré par le paragraphe VII de l'article ler de la loi au quatrième alinéa de l'article L. 3136-1 du code de la santé publique ne méconnaît pas le principe de légalité des délits et des peines, ni aucune autre exigence constitutionnelle.
6. Le Parti chrétien démocrate requérant soutient, par ailleurs, que la délégation faite au préfet du département lui permettrait d'imposer le port du masque sans restriction de lieu ou d'espace et de manière illimitée, portant ainsi atteinte à de nombreuses libertés publiques. Il résulte toutefois des dispositions de la loi du 9 juillet 2020 et du décret du 10 juillet 2020 mentionnées aux points 2 et 3, d'une part, que les mesures qui peuvent être  prises sur le fondement de la loi jusqu'au 30 octobre 2020 doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu et qu'il doit y être mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires et, d'autre part, et en tout état de cause, que le préfet ne peut imposer le port du masque que lorsque les circonstances l'exigent, sous le contrôle du juge.
7. Il résulte de ce qui précède que l'exécution des dispositions litigieuses ne caractérise pas, à la date de la présente décision et en l'état de l'instruction, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Par suite et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'urgence, la requête du Parti chrétien démocrate doit être rejetée selon la procédure prévue à l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête du Parti chrétien démocrate est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au Parti chrétien démocrate.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de la solidarité et de la santé.