Conseil d'État — 29 septembre 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 25 septembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la confédération des buralistes demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision implicite, née le 24 septembre 2020, par laquelle le Premier ministre, le ministre des solidarités et de la santé et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'article R. 5132-86 du code de la santé publique et de l'arrêté du 22 août 1990 portant application de cet article, en tant qu'ils interdisent l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du cannabidiol obtenu à partir de la plante de chanvre entière ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre, au ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de modifier, dans un délai de 15 jours, les dispositions contestées afin d'autoriser l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du cannabidiol obtenu à partir de la plante de chanvre entière ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors, en premier lieu, que l'Etat refuse de faire respecter l'interdiction de vente du cannabidiol (CBD) issue de la plante entière de chanvre sur l'ensemble du territoire national, en s'abstenant de procéder aux fermetures administratives et aux poursuites pénales à l'encontre des établissements procédant à de telles ventes, tout en maintenant formellement cette interdiction de vente dans le code de la santé publique, en deuxième lieu, la décision contestée a un impact durable sur la structure du marché du CBD, estimé à 300 millions d'euros par an en France en 2019, eu égard à l'impossibilité pour la plupart des buralistes d'accéder audit marché qui engendre une distorsion concurrentielle en raison de la non-application des sanctions prévues à l'encontre des établissements effectuant ce type de ventes en dépit des interdictions en cause, en troisième lieu, que l'encadrement de la vente du CBD constitue un impératif de santé publique et de protection des mineurs ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;
- la décision contestée, en ce qu'elle porte interdiction de l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du CBD obtenu à partir de la plante de chanvre entière, méconnaît la liberté de commerce et de l'industrie et la liberté d'entreprendre ;
- elle méconnaît les articles 34 et 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne interdisant les obstacles non justifiés à l'importation et à l'exportation et toute mesure d'effet équivalent, dès lors que le CBD est légalement produit et commercialisé dans certains pays de l'Union européenne et que la réglementation contestée, en faisant obstacle à l'importation en France, crée une interdiction d'échanges non justifiée par un motif d'intérêt général ;
- elle est illégale en ce que, en application de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, le Premier ministre, le ministre des solidarités et de la santé et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation étaient tenus de procéder aux abrogations demandées dès lors que les dispositions en cause imposent une interdiction contraire au droit interne et au droit européen.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En outre, en vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée.
2. Il résulte des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative que le prononcé de la suspension d'un acte administratif est subordonné notamment à une condition d'urgence. L'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.
3. La confédération des buralistes demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision implicite, née le 24 septembre 2020, par laquelle le Premier ministre, le ministre des solidarités et de la santé et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'article R. 5132-86 du code de la santé publique et de l'arrêté du 22 août 1990 portant application de cet article, en tant qu'ils interdisent l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du cannabidiol obtenu à partir de la plante de chanvre entière, ainsi que d'enjoindre à ces autorités de modifier les dispositions en cause afin d'autoriser l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du cannabidiol obtenu à partir de la plante de chanvre entière.
4. Aux termes de l'article R. 5132-86 du code de la santé publique : " Sont interdits la production, la fabrication, le transport, l'importation, l'exportation, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi : / 1° Du cannabis, de sa plante et de sa résine, des produits qui en contiennent ou de ceux qui sont obtenus à partir du cannabis, de sa plante ou de sa résine ; / 2° Des tétrahydrocannabinols, à l'exception du delta 9-tétrahydrocannabinol, de leurs esters, éthers, sels ainsi que des sels des dérivés précités et de produits qui en contiennent. / (...) La culture, l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale de variétés de cannabis dépourvues de propriétés stupéfiantes ou de produits contenant de telles variétés peuvent être autorisées, sur proposition du directeur général de l'agence, par arrêté des ministres chargés de l'agriculture, des douanes, de l'industrie et de la santé ".
5. Pour caractériser l'urgence qu'il y aurait à suspendre la décision contestée, la confédération des buralistes se borne à faire valoir que l'interdiction de l'importation, l'exportation et l'utilisation industrielle et commerciale du cannabidiol obtenu à partir de la plante de chanvre entière est appliquée de manière hétérogène sur le territoire national compte tenu des pratiques très diverses des autorités administratives et judiciaires locales, que ces disparités entraînent une distorsion de concurrence au détriment des buralistes et qu'un impératif d'ordre public s'attache à l'autorisation d'une vente strictement encadrée de ce produit afin d'assurer plus efficacement la protection de la santé publique et celle des mineurs. Toutefois, dans les circonstances de l'espèce, ces éléments ne suffisent pas, à eux seuls, à caractériser une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts invoqués par la requérante de nature à caractériser une situation d'urgence justifiant l'usage par le juge des référés des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-1 du code de justice administrative sans attendre le jugement de la requête au fond.
6. Il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner si l'un des moyens invoqués est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, qu'il y a lieu de rejeter la requête de la confédération des buralistes, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du même code.
O R D O N N E :
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Article 1er: La requête de la confédération des buralistes est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la confédération des buralistes.
Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.