Conseil d'État · Juge des référés — 27 octobre 2020

Vu la procédure suivante :
I. Sous le n° 444876, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 24 septembre et 15 octobre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des journalistes et la Ligue des droits de l'homme demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du schéma national du maintien de l'ordre du 16 septembre 2020 portant fixation d'un nouveau cadre d'exercice du maintien de l'ordre ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête relève de la compétence du Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort ;
- elle est recevable dès lors, en premier lieu, qu'ils justifient, eu égard à leur objet social, d'un intérêt leur donnant qualité pour agir et, en second lieu, que les dispositions du document contesté peuvent, eu égard aux effets qu'elles sont susceptibles d'avoir, faire l'objet d'un recours contentieux ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que le document contesté, dont la vocation est d'être mis en oeuvre lors des prochaines manifestations, préjudicie de manière grave et immédiate tant à la situation des requérants qu'aux intérêts publics qu'ils entendent défendre ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du document contesté, qui porte atteinte au droit des journalistes d'exercer librement leur profession et au droit à l'information du public, garantis tant par les dispositions de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen que par les stipulations des articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- l'application du délit d'attroupement aux journalistes dans les conditions prévues par le schéma national de maintien de l'ordre a pour effet de faire obstacle à l'accomplissement de leur mission, en premier lieu, en ce qu'ils ne pourront se maintenir sur les lieux d'un attroupement afin de relater les conditions d'intervention des forces de l'ordre, en deuxième lieu, en ce que les forces de l'ordre sont autorisées à user de mesures de contraintes à leur égard et, en troisième lieu, en ce qu'elle n'est assortie d'aucune garantie de protection pour ces derniers ;
- le document contesté introduit une différence de traitement constitutive d'une rupture d'égalité entre les journalistes dans l'accès à l'information dès lors qu'il permet l'établissement d'un canal d'échange entre un officier des forces de l'ordre et les seuls journalistes titulaires d'une carte de presse et accrédités auprès des autorités ;
- il apporte des restrictions injustifiées et inadaptées au droit des journalistes de porter des équipements de protection lors des manifestations.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2020, l'Union syndicale Solidaires, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture concluent à ce qu'il soit fait droit aux conclusions la requête. Ils soutiennent que leur intervention est recevable et soulèvent les mêmes moyens que la requête.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés ne sont pas propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du document contesté.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas présenté d'observations.
II. Sous le n° 445055, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 2 et 14 octobre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération générale du travail et le Syndicat national des journalistes CGT demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du schéma national du maintien de l'ordre du 16 septembre 2020 portant fixation d'un nouveau cadre d'exercice du maintien de l'ordre ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête est recevable dès lors, d'une part, que les dispositions du document contesté peuvent, eu égard aux effets qu'elles sont susceptibles d'avoir, faire l'objet d'un recours contentieux et, d'autre part, qu'ils justifient, eu égard à leur objet social, d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que le document contesté, dont la vocation est d'être mis en oeuvre lors des prochaines manifestations, préjudicie de manière grave et immédiate à un intérêt public, à la situation particulière des journalistes et aux intérêts qu'ils entendent défendre ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du document contesté ;
- le document contesté est entaché d'incompétence, dès lors qu'il appartient au législateur et non au pouvoir exécutif, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, et en particulier la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ;
- il constitue, par les mesures qu'il prescrit, une ingérence illégitime et injustifiée dans l'exercice de la profession de journaliste et porte une atteinte grave et injustifiée à la liberté de la presse et à la liberté de communication, d'expression et d'information dès lors, en premier lieu, qu'il crée un canal d'échanges avec les forces de l'ordre réservé aux seuls journalistes titulaires d'une carte de presse et accrédités par les autorités publiques, en deuxième lieu, qu'il permet une assimilation automatique et systématique des journalistes à l'ensemble des manifestants lors d'une attroupement et, en dernier lieu, qu'il restreint la possibilité pour les journalistes de porter des équipements de protection ;
- il ne définit pas les critères de distinction qu'il institue entre les journalistes et méconnaît à ce titre les principes de liberté, de pluralisme et d'indépendance des médias ainsi que la liberté de communication et d'expression dès lors qu'il laisse aux forces de l'ordre, au risque d'interprétations arbitraires, le soin de procéder à cette définition ;
- il porte une atteinte disproportionnée au principe d'égalité ainsi qu'aux exigences de neutralité des autorités publiques et de pluralisme de l'expression des opinions qui en sont les corollaires dès lors qu'il écarte sans critère objectif certaines catégories de journalistes ;
- il fixe une règle d'interdiction de revêtir des équipements de protection dépourvue de toute base légale ;
- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les obligations d'accréditation et d'identification qu'il impose aux journalistes sont manifestement inadaptées à la poursuite de ses objectifs initiaux.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 14 octobre 2020, l'Union syndicale Solidaires, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture concluent à ce qu'il soit fait droit aux conclusions la requête. Ils soutiennent que leur intervention est recevable et soulèvent les mêmes moyens que la requête.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que les moyens soulevés ne sont pas propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du document contesté.
La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas présenté d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code pénal ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code du travail ;
- la loi du 29 juillet 1881 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le Syndicat national des journalistes, la Ligue des droits de l'homme, la Confédération générale du travail et le Syndicat national des journalistes CGT, l'Union syndicale Solidaires, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture, d'autre part, le Premier ministre et le ministre de l'intérieur ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 16 octobre 2020, à 9 heures 30 :
- Me Spinosi, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du Syndicat national des journalistes et la Ligue des droits de l'homme ;
- la représentante du Syndicat national des journalistes ;
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Confédération générale du travail et du Syndicat national des journalistes CGT ;
- les représentants de la Confédération générale du travail et du Syndicat national des journalistes CGT ;
- les représentants du ministre de l'intérieur ;
- Me Mathonnet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Union syndicale Solidaires ;
- le représentant de l'Union syndicale Solidaires ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a fixé la clôture de l'instruction au
17 octobre 2020 à midi.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes formées par le Syndicat national des journalistes et la Ligue des droits de l'homme, d'une part, la Confédération générale du travail et le Syndicat national des journalistes CGT, d'autre part, tendent à la suspension de l'exécution du document intitulé " Schéma national du maintien de l'ordre " rendu public le 16 septembre 2020 par le ministre de l'intérieur et présentent à juger des mêmes questions. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
2. Eu égard aux moyens qu'elles soulèvent, ces requêtes doivent être regardées comme tendant seulement à la suspension du paragraphe 2.2.1, du paragraphe 2.2.2 et du second alinéa du paragraphe 2.2.4 du document contesté.
Sur les interventions :
3. L'Union syndicale Solidaires, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture justifient, en l'état de l'instruction, d'un intérêt suffisant à demander la suspension des paragraphes contestés du Schéma national de maintien de l'ordre. Il y a lieu, ainsi, d'admettre leurs interventions dans les présents litiges.
Sur les demandes de suspension :
4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre.
5. Situé dans la partie II du document contesté, intitulée " Protéger les manifestants dans le contexte nouveau des mouvements de contestation ", le paragraphe 2.2 affirme la nécessité " d'assurer une prise en compte optimale des journalistes et de protéger ainsi le droit d'informer " et précise que " cette collaboration doit être fondée sur une meilleure connaissance mutuelle et doit favoriser le travail des journalistes mais également la bonne conduite des opérations de maintien de l'ordre ".
6. A cette fin, le paragraphe 2.2.1 rappelle, en premier lieu, " la nécessité de préserver l'intégrité physique des journalistes sur le terrain " puis énonce que : " eu égard à l'environnement dans lequel ils évoluent, les journalistes peuvent porter des équipements de protection, dès lors que leur identification est confirmée et leur comportement exempt de toute infraction ou provocation ".
7. Cette énonciation a pour objet de rappeler que les journalistes, lorsqu'ils sont présents dans une manifestation pour les besoins de l'exercice de leur profession, disposent en principe d'un motif légitime, tenant à la nécessité de garantir leur intégrité physique, pour porter des équipements de sécurité, notamment des masques et des lunettes, sans que soit caractérisée l'infraction, prévue et réprimée par l'article 431-9-1 du code pénal, consistant en le fait " pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation sur la voie publique, au cours ou à l'issue de laquelle des troubles à l'ordre public sont commis ou risquent d'être commis, de dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime ". La seule circonstance que le document contesté précise que cette faculté reconnue aux journalistes est subordonnée, d'une part, à la possibilité pour les forces de l'ordre d'avoir connaissance de leur qualité de journaliste, sans que soient précisées les modalités selon lesquelles cette connaissance peut être assurée, et, d'autre part, à l'absence de participation active des intéressés à des troubles à l'ordre public ne sont pas de nature, en dépit de l'imprécision du terme " provocation " employé par le document, à établir que la mise en oeuvre, par les forces de l'ordre, au cours des manifestations à venir, de la règle ainsi interprétée serait de nature à porter une atteinte grave et immédiate aux conditions d'exercice de la profession de journaliste.
8. En deuxième lieu, le paragraphe 2.2.2 du document contesté énonce que : " Un officier référent peut-être utilement désigné au sein des forces et un canal d'échange dédié mis en place, tout au long de la manifestation, avec les journalistes, titulaires d'une carte de presse, accrédités auprès des autorités ". Ce paragraphe a pour objet, ainsi qu'il résulte des échanges tenus au cours de l'audience publique, d'ouvrir la possibilité pour les journalistes couvrant une manifestation d'obtenir des forces de l'ordre, en temps réel, au moyen d'un canal de communication dédié tel qu'un groupe " Whatsapp ", des informations relatives au déroulement de cette manifestation, plus précises que celles mise à la disposition du public par la voie de canaux ouverts, tels qu'un compte " Twitter ".
9. Les requérants soutiennent que le fait de réserver aux seuls journalistes " titulaires d'une carte de presse " et " accrédités auprès des autorités " la possibilité ainsi ouverte d'accéder à un canal privilégié d'information est constitutif d'une rupture d'égalité injustifiée entre les journalistes, l'exercice de cette profession n'étant nullement subordonné à la détention de la carte prévue à l'article L. 7111-6 du code du travail. Toutefois, et alors qu'il a été indiqué au cours de l'audience publique par les demandeurs que l'accès aux informations susceptibles d'être échangées par la voie de ce canal n'était pas indispensable à l'accomplissement par les journalistes de leur mission d'information, la mise en oeuvre d'un tel " canal d'échange dédié " au cours des manifestations à venir dans les conditions prévues par le paragraphe 2.2.2 n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, de nature à porter par elle-même une atteindre grave et immédiate aux conditions d'exercice de la profession de journaliste.
10. En troisième lieu, le paragraphe 2.2.4 énonce, dans son second alinéa qu'il importe " de rappeler que le délit constitué par le fait de se maintenir dans un attroupement après sommation ne comporte aucune exception, y compris au profit des journalistes ou de membres d'associations " et ajoute que " dès lors qu'ils sont au coeur d'un attroupement, ils doivent, comme n'importe quel citoyen obtempérer aux injonctions des représentants des forces de l'ordre en se positionnant en dehors des manifestants appelés à se disperser ".
11. Aux termes de l'article 431-4 du code pénal : " Le fait, pour celui qui n'est pas porteur d'une arme, de continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende ". Le second alinéa du paragraphe 2.2.4 du document attaqué se borne à réitérer le contenu de cette disposition pénale. S'il n'est pas explicitement précisé que le délit suppose que le maintien dans un attroupement revête un caractère intentionnel, cette circonstance n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer, eu égard au contexte dans lequel cette énonciation trouve sa place, une ambiguïté dans les conditions de mise en oeuvre de la doctrine de maintien de l'ordre dans les manifestations de nature à caractériser une atteinte grave et immédiate aux conditions d'exercice de la profession de journaliste. S'il est en outre soutenu que l'article 431-4 du code pénal doit, sauf à méconnaître l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et les stipulations de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, être interprété comme excluant les journalistes de son champ d'application, une telle argumentation n'est pas de nature à justifier de l'urgence à suspendre l'exécution d'un document réitérant les termes de cette disposition législative. Enfin, les énonciations contestées, qui se bornent à indiquer que les personnes qui se trouvent au sein d'un attroupement doivent, en cas d'injonction des forces de l'ordre, " se positionner en dehors des manifestants appelés à se disperser ", ne sauraient être lues, contrairement à ce qui est soutenu, comme impliquant que les journalistes devraient se tenir à l'extérieur du cordon des forces de l'ordre entourant la manifestation. Il en résulte qu'il ne saurait en tout état de cause être soutenu que la mise en oeuvre d'une telle obligation porterait aux conditions d'exercice du métier de journaliste et à la liberté d'informer une atteinte grave et immédiate constitutive d'une situation d'urgence.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la condition d'urgence n'étant pas satisfaite, les demandes de suspension ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence de moyens de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité des énonciations contestées. Les dispositions de l'article L.761-1 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les interventions de l'Union syndicale Solidaires, du Syndicat de la magistrature, du Syndicat des avocats de France et de l'Association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture sont admises.
Article 2 : Les requêtes du Syndicat national des journalistes et de la Ligue des droits de l'homme, d'une part, et de la Confédération générale du travail et du Syndicat national des journalistes CGT, d'autre part, sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Syndicat national des journalistes, à la Ligue des droits de l'homme, à la Confédération générale du travail, au Syndicat national des journalistes CGT, à l'Union syndicale Solidaires, au Syndicat de la magistrature, au Syndicat des avocats de France, à l'association Action des chrétiens pour l'abolition de la torture et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Premier ministre.