Conseil d'État · Juge des référés — 26 novembre 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 10, 18 et 23 novembre au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société La suite Villa, la société Laser West, Mme B... A..., la société C2P et la société Antillaise d'investissement de la Pointe du Bout (SAIPB) demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 55 et de l'annexe 2 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire en tant qu'ils rendent applicables les dispositions de ce décret à la collectivité territoriale de Martinique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à chacune des requérantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :
- la condition d'urgence est satisfaite compte tenu de l'impact des mesures de confinement sur leurs activités et de manière plus générale sur le tissu économique local déjà fragilisé par le premier confinement dès lors que la Martinique est le seul territoire d'outre-mer à être placé sous le régime de confinement résultant du décret en litige ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir, à la liberté de réunion et d'association, à la liberté de manifester, au droit de vivre une vie familiale normale, à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, au droit de propriété, à la liberté de culte et à la liberté personnelle ;
- les mesures contestées ne sont, en tout état de cause, plus nécessaires et ne sont pas adaptées aux circonstances locales dès lors que les conditions climatiques en Martinique permettent l'exercice de la plupart des activités commerciales représentées dans la requête, en plein air ou dans des lieux ouverts et aérés, que le pic épidémique est passé, que la crise sanitaire liée au covid-19 et à l'épidémie de dengue apparaît désormais maîtrisée au regard de l'évolution favorable des indicateurs sanitaires rendus publics, que la situation des hôpitaux ne la justifie plus compte tenu notamment d'un renfort en effectif et que le caractère insulaire de la Martinique contribue par lui-même à un isolement des populations ;
- elles sont disproportionnées à la poursuite de l'objectif de lutte contre l'épidémie de covid-19 dès lors qu'elles ne prévoient aucune limitation de durée, que les mesures économiques prévues par l'Etat ne peuvent compenser les pertes de chiffre d'affaires subies, que la vente à emporter ou sous forme de retrait ou de livraison ne concernent qu'une partie des activités commerciales et génèrent des frais supplémentaires ;
- si les articles 4 et 30 du décret habilitent le représentant de l'Etat à prendre des mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonction des circonstances locales, ces dispositions, d'une part, méconnaissent le principe en vertu duquel il appartient en principe à la mesure générale de police administrative d'être proportionnée aux circonstances de temps et de lieux, la mesure locale pouvant seulement être plus restrictive si des circonstances particulières l'exigent, et, d'autre part, sont inadaptées pour répondre aux besoins, le représentant de l'Etat n'en faisant en tout état de cause pas application.
Par un mémoire en défense et un autre mémoire, enregistrés les 17 et 20 novembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée au Premier ministre et au ministre des outre-mer qui n'ont pas produit d'observations.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société La suite Villa et les autres requérants, d'autre part, le ministre des solidarités et de la santé, le Premier ministre et le ministre des outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 19 novembre 2020, à 11 heures :
- Me Pinet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat des requérants ;
- la représentante de la société La Suite Villa et autres ;
- les représentants du ministre des solidarités et de la santé ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au samedi 21 novembre à 12 heures puis au lundi 23 novembre à 17 heures, puis au mercredi 25 novembre à minuit, heures de la métropole.
Par un nouveau mémoire, enregistré le 25 novembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé demande au juge des référés du Conseil d'Etat de constater que la requête est devenue sans objet. Il fait valoir qu'un arrêté du préfet de la Martinique adaptant les mesures décidées sur ce territoire sera pris et publié le 25 novembre 2020, sur le fondement notamment de l'article 30 du décret du 29 octobre 2020, avec entrée en vigueur immédiate, permettant en particulier la réouverture des commerces dit " non-essentiels " sous protocole sanitaire strict.
Par un nouveau mémoire, enregistré le 25 novembre 2020, la société La suite Villa et autres maintiennent leurs conclusions tendant à la suspension partielle de l'article 55 et de l'annexe 2 du décret du 29 octobre 2020 et demandent que la somme réclamée au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit portée à 2 000 euros par requérantes. Elles font valoir que :
- en restant soumise aux dispositions du décret du 29 octobre 2020, la Martinique est le seul département d'outre-mer dans lequel la liberté de circulation demeure limitée et conditionnée à la production d'une attestation et qu'ainsi, le recours présenté conserve son intérêt du point de vue d'un rétablissement de la liberté d'aller et venir ;
- l'arrêté préfectoral publié ce jour et pris par le préfet de Martinique ne prévoyant pas l'ouverture des bars et restaurants qui demeurent soumis aux dispositions du décret contesté, la liberté fondamentale d'entreprendre demeure excessivement entravée au regard du contexte sanitaire local, ce qui a pour conséquence que le recours présenté conserve son intérêt sur ce point également ;
- ce recours conserve enfin son utilité en ce qu'il pose une question fondamentale relative à l'application même du principe de proportionnalité en matière de police administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;
- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre du litige :
1. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique " prendre un certain nombre de mesures de restriction ou d'interdiction des déplacements, activités et réunions, notamment " Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé (...) " à condition d'être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ".
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence.
3. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre dernier, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le 16 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, un premier décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire qui a été, pour l'essentiel, abrogé par le décret contesté du 29 octobre 2020 qui, pris sur le même fondement et ayant le même objet, a prévu des mesures plus strictes qualifiées de confinement.
4. En particulier, l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, interdit tout déplacement de personne hors de son lieu de résidence à l'exception des déplacements justifiés par l'une des 8 catégories de motifs énumérés par cette disposition, l'article 28 fixe une liste limitative d'établissements recevant du public pouvant accueillir du public, et, s'agissant des commerces, restaurants, débits de boissons et hébergements, l'article 37 n'autorise l'accueil du public que pour les activités de livraison et de retrait de commandes, sous réserve des exceptions prévues pour certaines activités limitativement énumérées ou les magasins d'alimentation générale et supérettes. L'article 55 de ce décret, dans sa rédaction issue du décret n° 2020-1358 du 6 novembre 2020, prévoit, à, son premier aliéna, qu'il est applicable au territoire métropolitain de la République ainsi qu'à son deuxième alinéa, aux territoires mentionnés à l'article 72-3 de la Constitution figurant à l'annexe 2. Cette annexe ne comporte toutefois, parmi ces territoires, que celui de Martinique. L'article 55 précise, enfin, à son dernier alinéa, que : " Le décret du 16 octobre 2020 susvisé est abrogé. Toutefois, ses dispositions restent applicables aux autres territoires mentionnés à l'article 72-3 de la Constitution, dans la rédaction de ce décret en vigueur au 29 octobre 2020, sauf pour le V de l'article 6, qui leur est applicable dans sa rédaction en vigueur au 11 novembre 2020 ".
5. En outre, le décret du 29 octobre 2020 précise, à son article 30, figurant au titre IV relatif aux " dispositions concernant les établissements et activités ", que : " Les dispositions du présent titre s'appliquent sur l'ensemble du territoire de la République, sous réserve, pour les collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution, que le présent décret leur soit applicable en vertu des dispositions de l'article 55 du présent décret. / Dans ces mêmes collectivités, le représentant de l'Etat est habilité à prendre des mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonction des circonstances locales ". Il résulte de ces dernières dispositions, ainsi que cela a été confirmé par le représentant du Gouvernement lors de l'audience, qu'elles permettent au représentant de l'Etat dans les territoires mentionnés à l'article 72-3 de la Constitution dans lesquels le décret du 29 octobre 2020 est intégralement applicable, notamment en Martinique ainsi qu'il a été dit, de prendre non seulement des mesures plus restrictives si les circonstances de temps et de lieux localement l'exigent, mais surtout des mesures d'interdiction moins coercitives dès lors qu'elles sont proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonction des circonstances locales. Enfin, des dispositions comparables figurent au III de l'article 4 du même décret s'agissant des déplacements de personne.
Sur les conclusions à fin de suspension réclamées par les requérantes et celles à fin de non lieu présentées par le ministre des solidarités et de la santé :
6. A la suite des annonces du Président de la République rendues publiques mardi 24 novembre au soir, une série de mesures, prenant en compte l'évolution de la situation sanitaire, doivent entrer en vigueur à compter du 28 novembre 2020 sur le territoire métropolitain et comporter des adaptations notamment sous forme de plans spécifiques par territoires d'outre-mer.
7. Dans cette attente et à la suite d'un communiqué de presse des ministères des outre-mer et des solidarités et de la santé rendu public le 25 novembre 2020, le préfet de Martinique a pris et publié le même jour un arrêté portant mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination sur le territoire de la Martinique, en application des articles 4 et 30 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. En particulier, les dispositions du titre IV de ce décret, relatif aux " dispositions concernant les établissements et activités " dans lequel s'insère l'article 30, ont été adaptées aux circonstances locales par les articles 3-1 à 3-5 de cet arrêté. Ainsi, l'article 3-1 de cet arrêté adapte l'article 37 de ce décret en mettant fin aux autorisations restrictives qu'il prévoit et en autorisant l'ensemble des magasins de vente relevant de la catégorie M, mentionnée par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, à accueillir du public dans les conditions de nature à permettre à chacun des clients une surface d'au moins 8 m². L'article 3-2 de l'arrêté adapte le I de l'article 45 du décret en permettant, dans les conditions qu'il fixe, l'accueil du public dans les établissements de type S (Bibliothèques, centres de documentation). L'article 3-3 de l'arrêté adapte le I de l'article 46 du décret en autorisant en particulier les activités nautiques et de plaisance sous certaines conditions d'usage. En outre les mesures de déplacement des personnes prévues à l'article 4 du décret sont adaptées par l'article 2 de l'arrêté. L'article 3-4 concerne les lieux de culte et l'article 3-5 dispose que " Les autres dispositions du titre IV du décret susvisé restent inchangées ".
8. Ces diverses mesures d'assouplissement ne sont toutefois pas identiques à celles encore moins restrictives prévues par le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 maintenu en vigueur dans les territoires d'outre-mer à l'exception de la Martinique ainsi qu'il a été rappelé aux points 3 et 4. Par suite, le recours, présenté sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, qui tend à la suspension de l'article 55 et de l'annexe 2 du décret du 29 novembre 2020, en tant qu'ils excluent la Martinique du régime applicable aux autres territoires d'outre-mer, pour des raisons tenant aux circonstances sanitaires dans ce département, n'a pas perdu son objet. En effet, une telle suspension impliquerait nécessairement que soient appliquées, conformément au dernier alinéa de l'article 55, à la Martinique comme aux autres territoires mentionnés à l'article 72-3 de la Constitution, les dispositions maintenues en vigueur pour ceux-ci du décret du 16 octobre 2020.
9. Toutefois, d'une part, l'exercice des pouvoirs résultant des articles 4 et 30 du décret du 29 octobre 2020 par le préfet de Martinique avait été, dans un premier temps, également réclamé, à titre subsidiaire, par les requérantes avant qu'elles n'y renoncent dans le dernier état de leurs écritures. D'autre part, il n'est pas sérieusement contesté que les mesures d'assouplissement résultant de l'arrêté préfectoral du 25 novembre 2020, dont il n'y a aucune raison de penser qu'il ne sera pas appliqué, favorisent notamment une reprise significative des activités commerciales dans le département, même si, notamment, les bars et les restaurants ne sont pas encore autorisés à rouvrir.
10. Dans ces conditions, compte tenu de l'ensemble des mesures que comporte l'arrêté préfectoral du 25 novembre 2020 prises au regard d'une appréciation locale et actuelle des exigences sanitaires, de son adaptation possible en fonction de l'évolution sanitaire et de la " clause de revoyure " annoncée par les ministres des outre-mer et des solidarités et de la santé, ainsi que de l'imminence de l'intervention des autres mesures annoncées par le président de la République qui, pour les territoires d'outre-mer, devront conduire à les soumettre, y compris la Martinique, à un régime propre, adapté à leurs situations locales et donc distinct de celui de la métropole, il n'y a pas, en dépit des atteintes portées à la liberté d'aller et venir, de circulation, du commerce et de l'industrie et de la liberté d'entreprendre qu'entraînent nécessairement les mesures de police administrative mises en oeuvre, d'urgence désormais à ce qu'à très bref délai, le juge des référés du Conseil d'Etat, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, statue sur la demande de suspension sollicitée qui tend en réalité à la remise en vigueur du décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020, lequel n'apparaît pas, au demeurant, par lui-même comme le plus adapté aux situations locales des différents territoires d'outre-mer.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société La Suite Villa et autres doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la société La Suite Villa et autres est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société La Suite Villa, premier requérant dénommé, ainsi qu'au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre des outre-mer.