Conseil d'État · Juge des référés — 3 décembre 2020

Vu la procédure suivante :
M. B... C... A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif d'Orléans, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au président du conseil départemental d'Indre-et-Loire de lui trouver un hébergement dans une structure agréée au titre de la protection de l'enfance et de prendre en charge son alimentation et ses besoins élémentaires dans un délai de douze heures à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, jusqu'à ce que le juge des enfants ait définitivement statué sur les articles 375 et suivants du code civil. Par une ordonnance n° 2003783 du 2 novembre 2020, le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans a enjoint au département d'Indre-et-Loire de proposer à M. A... un hébergement d'urgence adapté à son âge présumé, incluant la prise en charge de son alimentation et de ses besoins élémentaires, dans un délai de 24 heures à compter de la notification de l'ordonnance, dans l'attente de la décision du juge des enfants, saisi par l'intéressé.
Par une requête, enregistrée le 13 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le conseil départemental d'Indre-et-Loire demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler les articles 1 et 2 de l'ordonnance n° 2003783 du 2 novembre 2020 ;
2°) de rejeter les conclusions présentées par M. A... en première instance, y compris celles tendant à l'application des dispositions combinées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Il soutient que :
- le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans était incompétent dès lors, d'une part, que la décision de refus de prise en charge du 26 octobre 2020 est intervenue après que M. A... a bénéficié d'un accueil provisoire de trente-trois jours et de l'évaluation prévue à l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles, et, d'autre part, que la saisine préalable du juge des enfants en application de l'article 375 du code civil, par laquelle le mineur peut obtenir son admission à l'aide sociale à l'enfance, a rendu le recours formé devant le juge administratif irrecevable ;
- l'ordonnance contestée est entachée d'illégalité dès lors que le juge des référés de première instance a inversé la charge de la preuve et a méconnu l'étendue de son contrôle, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'il a exigé que le département d'Indre-et-Loire apporte la preuve du défaut d'authenticité de l'acte d'état civil et l'absence de véracité de ses mentions ;
- elle est entachée d'un défaut de motivation dès lors que ne sont pas énoncés les motifs pour lesquelles le juge des référés de première instance considère que la seule évaluation sociale réalisée par un agent référent du dispositif d'accueil des mineurs non accompagnés ne remet pas en cause la pertinence des mentions portées à l'acte de naissance de M. A... ;
- elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le juge des référés de première instance, pour écarter le moyen tiré de l'irrégularité de l'acte de naissance présenté par M. A..., s'est fondé sur le défaut de preuve apportée par le département, sans s'interroger sur le point de savoir si, au-delà du caractère régulier ou non de l'acte, celui-ci pouvait être rattaché à la personne de M. A... ;
- l'appréciation portée par le département sur l'absence de qualité de mineur isolé n'est pas manifestement erronée dès lors qu'elle est fondée sur les résultats d'une évaluation précise et circonstanciée, réalisée selon les prescriptions légales applicables après une période de mise à l'abri de M. A... ;
- la situation de précarité alléguée par M. A... ne saurait, à elle seule, même dans un contexte particulier de recrudescence de l'épidémie de covid-19, justifier d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Par mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2020, M. A... conclut à son admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire totale, au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du département d'Indre-et-Loire le versement à son conseil de la somme de 2 000 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code civil ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le département d'Indre-et-Loire, et d'autre part, M. A... ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 1er décembre 2020, à 15 heures :
- Me Poupot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du département d'Indre-et-Loire ;
- Me Robillot, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A... ;
- le représentant de M. A... ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".
2. Il résulte de l'instruction que M. B... A..., qui indique être un ressortissant bangladais né le 30 juillet 2004, a sollicité sa prise en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance auprès du département d'Indre-et-Loire. Par décision du 26 octobre 2020, le président du conseil départemental a mis fin à son accueil provisoire et refusé de poursuivre sa prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance au motif que l'intéressé n'avait pas la qualité de mineur isolé. M. A... a saisi le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans, le 27 octobre 2020, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint au département d'Indre-et-Loire, et subsidiairement, à l'Etat, de procéder à son hébergement dans une structure agréée au titre de la protection de l'enfance et de prendre en charge ses besoins alimentaires, médicaux et vestimentaires. Par une ordonnance du 2 novembre 2020, le juge des référés de ce tribunal a enjoint au département d'Indre-et-Loire d'assurer à M. A... un hébergement d'urgence adaptée à son âge présumé, incluant la prise en charge de son alimentation et de ses besoins élémentaires, dans un délai de 24 heures à compter de la notification de l'ordonnance, dans l'attente de la décision du juge des enfants, saisi par l'intéressé. Le département d'Indre-et-Loire relève appel de cette ordonnance.
3. D'une part, aux termes de l'article 375 du code civil : " Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public (...) ". Aux termes de l'article 375-3 du même code : " Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : / (...) 3° A un service départemental de l'aide sociale à l'enfance (...) ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 373-5 de ce code : " A titre provisoire mais à charge d'appel, le juge peut, pendant l'instance, soit ordonner la remise provisoire du mineur à un centre d'accueil ou d'observation, soit prendre l'une des mesures prévues aux articles 375-3 et 375-4. / En cas d'urgence, le procureur de la République du lieu où le mineur a été trouvé a le même pouvoir, à charge de saisir dans les huit jours le juge compétent, qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure. Si la situation de l'enfant le permet, le procureur de la République fixe la nature et la fréquence du droit de correspondance, de visite et d'hébergement des parents, sauf à les réserver si l'intérêt de l'enfant l'exige ".
4. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles : " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre (...) / ; 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ; / 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation (...) ". L'article L. 222-5 du même code prévoit que : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental : (...) / 3° Les mineurs confiés au service en application du 3° de l'article 375-3 du code civil (...) ". L'article L. 223-2 de ce code dispose que : " Sauf si un enfant est confié au service par décision judiciaire ou s'il s'agit de prestations en espèces, aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l'aide sociale à l'enfance ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ou du bénéficiaire lui-même s'il est mineur émancipé. / En cas d'urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l'impossibilité de donner son accord, l'enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. / (...) Si, dans le cas prévu au deuxième alinéa du présent article, l'enfant n'a pas pu être remis à sa famille ou le représentant légal n'a pas pu ou a refusé de donner son accord dans un délai de cinq jours, le service saisit également l'autorité judiciaire en vue de l'application de l'article 375-5 du code civil ". L'article R. 221-11 du même code dispose que : " I. - Le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d'urgence d'une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge, selon les conditions prévues aux deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 223-2. / II. - Au cours de la période d'accueil provisoire d'urgence, le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d'évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d'origine, sa nationalité et son état d'isolement. (...) / IV. - Au terme du délai mentionné au I, ou avant l'expiration de ce délai si l'évaluation a été conduite avant son terme, le président du conseil départemental saisit le procureur de la République en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 223-2 et du second alinéa de l'article 375-5 du code civil. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I se prolonge tant que n'intervient pas une décision de l'autorité judiciaire. / S'il estime que la situation de la personne mentionnée au présent article ne justifie pas la saisine de l'autorité judiciaire, il notifie à cette personne une décision de refus de prise en charge délivrée dans les conditions des articles L. 222-5 et R. 223-2. En ce cas, l'accueil provisoire d'urgence mentionné au I prend fin ". Le même article dispose que les décisions de refus de prise en charge sont motivées et mentionnent les voies et délais de recours.
5. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants ou par le procureur de la République ayant ordonné en urgence une mesure de placement provisoire, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée.
6. Il en résulte également que, lorsqu'il est saisi par un mineur d'une demande d'admission à l'aide sociale à l'enfance, le président du conseil départemental peut seulement, au-delà de la période provisoire de cinq jours prévue par l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles, décider de saisir l'autorité judiciaire mais ne peut, en aucun cas, décider d'admettre le mineur à l'aide sociale à l'enfance sans que l'autorité judiciaire l'ait ordonné. L'article 375 du code civil autorise le mineur à solliciter lui-même le juge judiciaire pour que soient prononcées, le cas échéant, les mesures d'assistance éducative que sa situation nécessite. Lorsque le département refuse de saisir l'autorité judiciaire à l'issue de l'évaluation mentionnée au point 4 ci-dessus, au motif que l'intéressé n'aurait pas la qualité de mineur isolé, l'existence d'une voie de recours devant le juge des enfants par laquelle le mineur peut obtenir son admission à l'aide sociale rend irrecevable le recours formé devant le juge administratif contre la décision du département.
7. Il appartient toutefois au juge du référé, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lorsqu'il lui apparaît que l'appréciation portée par le département sur l'absence de qualité de mineur isolé de l'intéressé est manifestement erronée et que ce dernier est confronté à un risque immédiat de mise en en danger de sa santé ou de sa sécurité, d'enjoindre au département de poursuivre son accueil provisoire.
8. D'autre part, l'article 47 du code civil dispose que : " Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ".
9. Il résulte de l'instruction que pour refuser de poursuivre, au titre de l'aide sociale à l'enfance, la prise en charge de M. A... qui déclare être âgé de 16 ans, le département d'Indre-et-Loire, qui a satisfait aux obligations d'accueil provisoire d'urgence qui lui incombaient en vertu des dispositions de l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des famille citées au point 4 ci-dessus, s'est fondé sur les conclusions de l'évaluation prévue par ces mêmes dispositions, selon lesquelles, alors même que le certificat de naissance produit par M. A... avait reçu un avis favorable de la direction interdépartementale de la police aux frontières à laquelle ce document avait été transmis pour examen, le discours, le comportement et l'apparence physique de l'intéressé ne permettaient pas de corroborer la minorité alléguée. Si M. A... se prévaut, d'une part, de la portée donnée aux actes d'état civil étrangers par les dispositions précitées de l'article 47 du code civil et, en particulier, de l'authentification du document qu'il a produit, les circonstances dans lesquelles il lui a été, selon ses propres déclarations, remis par le passeur lors de son arrivée en France et l'impossibilité, en l'absence d'élément d'identification, de relier ce document à sa personne, permettaient au président du conseil départemental de considérer qu'il n'établissait pas la minorité de M. A.... D'autre part, si M. Kuddus conteste les appréciations précises et circonstanciées sur lesquelles s'est fondé l'auteur de l'évaluation sur sa situation, il ne démontre pas que les différents indices dont la conjonction a conduit celui-ci à conclure avec certitude à sa majorité seraient entachés d'inexactitudes ou de contradictions de nature à en remettre en cause la conclusion. Dans ces conditions et en l'absence de toute autre pièce du dossier établissant la minorité de M. A..., l'appréciation portée par le président du conseil départemental d'Indre-et-Loire sur le défaut de qualité de mineur isolé de l'intéressé n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, manifestement erronée. Par suite, son refus de poursuivre la prise en charge de M. A... ne révèle, de sa part, aucune atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'hébergement et à la prise en charge éducative d'un enfant mineur. Le département d'Indre-et-Loire est ainsi fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 de l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans lui a enjoint de poursuivre la prise en charge de l'hébergement de M. A... dans une structure agréée au titre de l'aide sociale à l'enfance et d'assurer ses besoins alimentaires, sanitaires et médicaux, dans l'attente de la décision du juge des enfants saisi par l'intéressé sur le fondement des articles 375 et suivants du code civil et que, par suite, les conclusions de M. A... présentées au juge des référés du tribunal administratif d'Orléans doivent être rejetées.
10. Sans qu'il y ait lieu d'admettre M. A... au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du département d'Indre-et-Loire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'article 2 de l'ordonnance du 2 novembre 2020 du juge des référés du tribunal administratif d'Orléans est annulé.
Article 2 : Les conclusions aux fins d'injonction présentées par M. A... devant le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans ainsi que ses conclusions présentées devant le juge des référés du Conseil d'Etat sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au conseil départemental d'Indre-et-Loire et à M. B... C... A....