Conseil d'État · 10ème - 9ème chambres réunies — 22 décembre 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 18 avril, 16 mai et 12 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir les 1°, 3° et 5° de l'article 1er du décret n° 2020-432 du 16 avril 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 001 francs Pacifique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-432 du 16 avril 2020 ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Réda Wadjinny-Green, auditeur-rapporteur,
- les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1.	L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. Par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par un décret du 19 mars 2020, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par plusieurs arrêtés successifs.
2.	Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. Par un décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment édictées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 16 avril 2020.
3.	Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". En vertu de l'article L. 3131-15 du même code, le Premier ministre peut prendre diverses mesures, dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, aux fins de garantir la santé publique, tandis qu'aux termes de l'article 3131-16, le ministre chargé de la santé " peut prescrire, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l'organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l'exception des mesures prévues à l'article L. 3131-15, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 313112 ". L'article 3131-17 du même code dispose que : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1° à 9° de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé ".
4.	Le décret du 23 mars 2020 mentionné au point 2, par son article 3, qui interdit tout déplacement de personnes à l'exception de ceux répondant aux motifs dérogatoires qu'il énumère, a habilité le représentant de l'Etat dans le département à " adopter des mesures plus restrictives en matière de trajets et déplacements des personnes lorsque les circonstances locales l'exigent ", et, par son article 8, qui fixe la liste des catégories d'établissements qui ne sont plus autorisés à accueillir du public, habilité le représentant de l'Etat dans le département " à interdire ou à restreindre, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent article ". M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions de l'article 1er du décret du 16 avril 2020 modifiant le décret du 23 mars 2020, en tant qu'elles prévoient que, pour l'application de ce dernier décret à la Polynésie française, c'est le haut-commissaire de la République qui exerce les missions et compétences conférées au représentant de l'Etat dans le département et en tant qu'elles ajoutent aux habilitations du représentant de l'Etat territorialement compétent, celle de " prendre des mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonctions des circonstances locales, après avis de l'autorité compétente en matière sanitaire, notamment en les limitant à certaines parties du territoire ". Un mémoire en défense, régulièrement présenté par le ministre des solidarités et de la santé et signé au nom du ministre par le directeur des affaires juridiques du ministère qui disposait d'une délégation de signature en application de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, qui, contrairement à ce que soutient M. B..., n'est entaché d'aucune irrecevabilité qui résulterait d'une situation de conflit d'intérêts, demande au Conseil d'Etat de rejeter cette requête.
5.	En premier lieu, M. B... soutient que l'extension à la Polynésie française des habilitations du représentant de l'Etat dans le département serait illégale en raison de l'illégalité des dispositions du décret du 23 mars 2020 prévoyant ces habilitations. Il fait valoir que le 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code de la santé publique ne permettrait qu'une habilitation " totale " de ce représentant et non pas la faculté d'apporter des compléments aux mesures décidées au plan national, que ce même alinéa ne pourrait trouver application que dans l'hypothèse où l'état d'urgence sanitaire ne serait pas déclaré pour l'ensemble du territoire national et que la consultation de l'agence régionale de santé n'est pas prévue par le décret, alors qu'elle est imposée par ce même alinéa. Cependant, les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 ne limitent la possibilité pour le pouvoir réglementaire d'habiliter le représentant de l'Etat dans le département ni aux cas où cette habilitation serait exclusive de l'exercice par le Premier ministre ou le ministre de la santé des pouvoirs qu'ils tiennent respectivement des articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ni à l'hypothèse où l'état d'urgence sanitaire ne serait déclaré que sur une partie du territoire national. Par ailleurs, la consultation de l'agence régionale de santé s'impose en vertu des dispositions de cet alinéa lorsque le représentant de l'Etat dans le département prend des mesures sur le fondement de l'habilitation qu'il a reçue, sans qu'il ait été besoin que le décret du 23 mars 2020 réitère cette obligation. M. B... n'est donc pas fondé à soutenir que les dispositions attaquées méconnaitraient l'article L. 3131-17 du code de la santé publique.
6.	En deuxième lieu, M. B... soutient que ni l'extension à la Polynésie française des habilitations du représentant de l'Etat dans le département ni les habilitations spécialement introduites par le décret contesté et rappelées au point 4, ne peuvent trouver leur base légale dans les dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 3131-17 du code la santé publique, lesquelles ne mentionnent que le " représentant de l'Etat dans le département ". Cependant, les dispositions citées au point 3 de l'article L. 3131-12 de ce code permettent la déclaration de l'état d'urgence sanitaire sur l'ensemble du territoire national, y compris en Polynésie française, déclaration qui emporte la faculté de mettre en oeuvre l'ensemble des mesures prévues au chapitre de ce code ouvert par cet article. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article L. 3131-17, qui permet d'habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre, au titre de son 1er alinéa, des mesures d'application des mesures décidées au plan national et, au titre de son 2ème alinéa, des mesures spécifiques ne s'appliquant que dans tout ou partie de ce ressort territorial ne permettrait d'habiliter le haut-commissaire de la République en Polynésie française qu'à prendre des mesures d'application n'est pas fondé.
7.	Enfin, la circonstance que le représentant de l'Etat en Polynésie soit habilité à prendre des mesures d'interdiction proportionnées à l'importance du risque de contamination en fonction des circonstances locales ne porte par elle-même aucune atteinte au principe de légalité des délits et des peines et de clarté de la loi pénale.
8.	Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B... doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. A... B... est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et au ministre des solidarités et de la santé.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.