Conseil d'État · Juge des référés — 24 décembre 2020

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 1er décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association AFAÏA demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 4 février 2020 de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) rejetant sa demande de modification du Guide de lecture des règlements n°834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 et n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 en tant qu'il définit la notion d'élevage industriel au sens de l'annexe n° 1 du règlement n° 889/2008 ;
2°) d'enjoindre à l'INAO de suspendre l'exécution du Guide de lecture des règlements n°s 834/2007 et 889/2008, en tant qu'il définit cette notion ;
3°) d'enjoindre à l'INAO de modifier en conséquence le Guide de lecture des règlements n°s 834/2007 et 889/2008, dans un délai d'un mois à compter de la notification de sa décision, et l'assortir de mesures de publicité de nature à mettre en évidence que l'interprétation nouvelle relative à la définition d'effluents d'élevage industriel n'est plus applicable ni en vigueur ;
4°) de mettre à la charge de l'INAO la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les dispositions du Guide de lecture dont il est demandé modification entrent en vigueur le 1er janvier 2021, de sorte que les opérateurs économiques qu'elle représente se trouvent, à brève échéance, dans l'impossibilité de poursuivre la production d'effluents organiques aux fin de vente en tant que produits utilisables en agriculture biologique, de mettre leurs produits sur le marché français ou de les exporter vers d'autres marchés ;
- l'INAO n'est pas compétent pour édicter des mesures complémentaires pour l'application des règlements n°s 834/2007 et 889/2008 ;
- l'interprétation donnée par le Guide de lecture des dispositions des règlements précités, qui n'interdisent pas l'utilisation par l'agriculture biologique d'engrais provenant d'animaux d'élevage en cages, en systèmes caillebotis ou grilles intégral, est erronée ;
- cette nouvelle interprétation et les changements dont elle a fait l'objet sur une courte période portent atteinte aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime ;
- que cette interprétation, qui est plus restrictive que celle qui prévaut dans d'autres Etats membres de l'Union européenne, est susceptible de créer des distorsions de concurrence importante entre les producteurs des différents Etats membres.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2020, l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'AFAÏA au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques ;
- le règlement n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 portant modalités d'application du règlement n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l'étiquetage et les contrôles ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association AFAÏA et, d'autre part, l'INAO et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 15 novembre 2020 à 10h :
- Me Froger, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association AFAÏA ;
- Me Pinet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'INAO ;
- les représentants de l'INAO ;
à l'issue de laquelle le juge des référés a clôt l'instruction.
Considérant que :
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.
3. L'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) a modifié en janvier 2020 son Guide de lecture des règlements européens susvisés n° 834/2007 et 889/2008 pour, notamment, interpréter l'interdiction de l'utilisation sur des terres biologiques des engrais et amendements du sol d'origine animale en " provenance d'élevages industriels " posée à l'annexe I du second de ces règlements comme excluant les effluents " d'élevages en système caillebotis ou grilles intégrales et dépassant les seuils définis en annexe I de la directive n° 2011/92/UE " ainsi que ceux " d'élevages en cages et dépassant " les mêmes seuils. L'AFAÏA fait valoir, à l'appui de ses demandes de suspension de l'exécution de la décision de l'INAO rejetant sa demande tendant à ce qu'il modifie cette interprétation et d'injonction de supprimer ces exclusions, que leur mise en oeuvre à compter du 1er janvier 2021 priverait ses adhérents de la possibilité de produire et de commercialiser les engrais ne répondant pas à ces nouvelles exigences. Il résulte toutefois de l'instruction et des déclarations des représentants de l'INAO au cours de l'audience publique, que ces exclusions ne s'appliqueront ni aux agriculteurs qui pourront continuer d'utiliser ces effluents au moins jusqu'en 2022, ni aux producteurs qui pourront continuer, pendant la même période, à les commercialiser. Dans ces circonstances, l'AFAÏA ne justifie pas que le refus que lui a opposé l'INAO de modifier son Guide de lecture sur ce point porterait une atteinte grave et immédiate aux intérêts des professionnels qu'elle défend. La condition d'urgence posée par les dispositions précitées de l'article L. 521-1 ne saurait, dès lors, être regardée comme remplie
4. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, la requête de l'AFAÏA doit être rejetée, y compris les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'AFAÏA le versement à l'INAO d'une somme de 1 500 euros à ce titre.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'AFAÏA est rejetée.
Article 2 : L'AFAÏA versera à l'Institut national de l'origine et de la qualité une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association AFAÏA, à l'Institut national de l'origine et de la qualité et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation