Conseil d'État — 23 décembre 2020

Vu la procédure suivante :
L'Union Collégiale a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre sous astreinte au ministre des solidarités et de la santé de l'inscrire sur la liste des organisations syndicales autorisées à présenter des candidats aux élections organisées pour le prochain renouvellement des unions régionales des professionnels de santé des médecins libéraux. Par une ordonnance n° 2019956 du 2 décembre 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 et 18 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union Collégiale demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler l'ordonnance du 2 décembre 2020 ;
2°) d'enjoindre au ministre des solidarités et de la santé de l'inscrire sur la liste des organisations syndicales admises à présenter des candidats aux élections organisées pour le prochain renouvellement des unions régionales des professionnels de santé des médecins libéraux et d'assortir cette injonction d'une astreinte ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ordonnance contestée est illégale dès lors que le juge des référés a dénaturé les pièces du dossier ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que comme l'a déjà constaté le juge des référés du Conseil d'Etat par une ordonnance n°446300 du 18 novembre 2020 sur le recours d'un autre syndicat également écarté de ses élections, en premier lieu, elle est pénalisée par rapport aux autres organisations syndicales qui ont pu débuter leurs campagnes électorales depuis le 2 novembre 2020, en deuxième lieu, la réunion constitutive de la commission nationale chargée de l'organisation des opérations électorales s'est tenue le 19 novembre sans qu'elle n'ait pu faire élire ses représentants et demeure exclue de ces réunions et, en dernier lieu, son retard dans le processus électoral est d'autant plus préjudiciable que les listes de candidats sont consultables sur internet ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté syndicale dès lors que l'Union collégiale est irrégulièrement interdite de présenter des candidats aux élections ;
- la décision du 4 novembre 2020 est entachée d'une erreur de droit en ce que le critère de présence territoriale de l'Union Collégiale a été apprécié de fait non à la date de dépôt du dossier mais à sa situation au 31 décembre 2019, en application d'un critère qui n'était pas prévu par les dispositions des articles L. 4031-2 et R. 4031-19 du code de la santé publique ;
- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que bien que l'Union Collégiale ait présenté des éléments suffisants confirmant que ses membres, répartis dans 53 départements, avaient réglé le paiement de leurs cotisations, le juge des référés s'est uniquement fondé sur l'absence de certains éléments comptables pour considérer que le critère de présence territoriale n'était pas rempli ;
- la qualité d'adhérents de l'Union collégiale ne peut être contestée aux membres des deux syndicats SMILE et SMH dès lors que l'Union collégiale fédère ces deux syndicats ;
- elle apporte la preuve de ce qu'il convient de prendre en compte outre les 41 adhérents issus de départements différents à jour de leur cotisation pour l'année 2019, les 12 adhérents issus de départements encore différents à jour de leur cotisation en 2020.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 et 21 décembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'elle ne présente pas de caractère urgent et que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, et notamment son préambule ;
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions administratives, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 18 décembre 2020 à 18 heures, puis le 21 décembre 2020 à 20 heures.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. "
2. Aux termes de l'article L. 4031-2 du code de la santé publique : " Les membres des unions régionales des professionnels de santé sont élus, pour une durée fixée par décret, par les professionnels de santé en activité exerçant à titre libéral dans le régime conventionnel (...) / Tous les électeurs sont éligibles. Les listes de candidats sont présentées par des organisations syndicales des professions de santé bénéficiant d'une ancienneté minimale de deux ans à compter du dépôt légal des statuts et présentes sur le territoire national dans au moins la moitié des départements et la moitié des régions. / (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 4031-19 du même code : " Pour l'appréciation de la condition de présence territoriale prévu à l'article L. 4031-2, il est tenu compte des effectifs d'adhérents à jour de leur cotisation selon les modalités retenues pour l'application du 3° de l'article R. 162-54-1 du code de la sécurité sociale. Les organisations syndicales souhaitant présenter des listes de candidats aux élections à venir transmettent les documents justifiant leur présence territoriale et leur ancienneté minimale de deux ans au ministre chargé de la santé entre le douzième et le neuvième mois précédant la fin du mandat en cours. Un arrêté ministériel fixe la liste des organisations syndicales admises à présenter des listes de candidats au plus tard six mois avant l'échéance de la fin du mandat en cours. ". Aux termes de l'article R. 4031-23 de ce code : " Les élections sont organisées, par profession, par une commission nationale qui a son siège dans les locaux du ministère chargé de la santé, lequel en assure le secrétariat. Cette commission comprend : / 1° Un représentant du ministre de la santé, président ; / 2° Trois représentants de chaque organisation syndicale candidate ou leurs suppléants. (...) ". Aux termes, enfin, de l'article R. 4031-24 du même code : " La commission nationale prend toutes mesures nécessaires à l'organisation des opérations électorales, et notamment : / 1° Etablit les listes électorales et statue sur les réclamations afférentes ; / 2° Reçoit et enregistre les candidatures ; / 3° Contrôle la propagande électorale ; / 4° Diffuse les documents nécessaires à la campagne électorale et aux opérations de vote. / Elle met en place dans chaque région un comité de suivi électoral auquel peut participer chacune des organisations syndicales candidates dans la région concernée. ".
3. L'Union collégiale regroupe aux termes de l'article l de ses statuts " des syndicats, des associations et des collèges régis par les articles L 411 et suivants du Titre IV du code du travail ", relatifs aux syndicats professionnels. Il résulte de l'instruction qu'elle a, le 21 août 2020, déposé un dossier en vue de son inscription sur la liste, prévue par le premier alinéa de l'article R. 4031-19 du code de la santé publique précité, des organisations syndicales admises à présenter des listes de candidats aux élections aux assemblées des unions régionales des professionnels de santé. A la suite d'échanges avec le syndicat requérant et d'une vérification sur place par les agents de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, le 27 octobre 2020, le directeur de la sécurité sociale a indiqué à l'Union Collégiale par   courrier du 4 novembre 2020, qu'elle ne satisfaisait pas à la condition, prévue par l'article L. 4031-2 du même code de rassembler des adhérents dans au moins la moitié des départements. En conséquence, l'Union collégiale ne figure pas sur la liste des organisations syndicales admises à présenter des listes de candidats aux élections organisées pour le prochain renouvellement des unions régionales des professionnels de santé fixée par l'arrêté du 2 novembre 2020 du ministre des solidarités et de la santé.
4. L'Union collégiale relève appel de l'ordonnance du 2 décembre 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre des solidarités et de la santé de l'inscrire sur cette liste.
Sur l'urgence :
5. Il ressort de l'ensemble des dispositions citées au point 2 que la commission nationale, dite du vote électronique, à laquelle la requérante ne peut désigner de représentants, faute de figurer sur la liste établie par l'arrêté du 2 novembre 2020, joue un rôle essentiel dans l'ensemble du processus qui se conclut par l'élection des membres des assemblées des unions régionales des professionnels de santé. Il s'ensuit nécessairement que l'absence de cette liste est   de nature à défavoriser le syndicat requérant dans la campagne électorale préalable à cette élection. Il n'est, par ailleurs, pas contesté que cette commission qui a déjà tenu une première réunion le 19 novembre 2020, au cours de laquelle elle a adopté son règlement intérieur, continue de se réunir périodiquement et à intervalles rapprochés. Par suite, la condition d'urgence caractérisée, prévue par les dispositions précitées de l'article L 521-2 du code de justice administrative doit être, contrairement à ce que soutient le ministre des solidarités et de la santé, regardée comme remplie.
Sur l'existence d'une atteinte manifestement illégale à la liberté syndicale :
6. Il ressort des termes du courrier du directeur de la sécurité sociale à l'Union collégiale en date du 4 novembre mentionné au point 3, que l'exclusion du syndicat requérant de la liste établie par l'arrêté du 2 novembre 2020 est uniquement motivée par le fait qu'à la date du 31 décembre 2019, elle ne disposait pas d'adhérents présents dans au moins la moitié des départements.
7. Comme le soutient le syndicat requérant, le ministre des solidarités et de la santé ne pouvait cependant prescrire que la condition de présence des organisations syndicales dans au moins la moitié des départements et des régions soit appréciée, dans le silence sur ce point des articles L. 4031-2 et R. 4031-19 du code de la santé publique, à une date antérieure à celle du dépôt de son dossier. Il y a lieu, par suite, d'apprécier cette condition à la date du 20 août 2020. Or il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté qu'à la date du 31 décembre 2019, le syndicat requérant pouvait déjà se prévaloir d'une liste de quarante et un adhérents provenant de départements différents. L'Union collégiale produit, par ailleurs devant le Conseil d'Etat une liste complémentaire de douze adhérents originaires de départements encore différents, ainsi que la preuve, par production de documents bancaires, que ceux-ci se sont acquittés durant le premier semestre de l'année 2020 de leurs cotisations au syndicat SMILE, membre constitutif de l'Union collégiale. Il s'ensuit que l'Union requérante doit être regardée comme apportant la preuve qu'elle remplit la condition de disposer d'adhérents présents dans au moins la moitié des départements.
8. Il résulte de ce qui précède que l'exclusion de l'Union collégiale est, pour le motif qui la fonde, manifestement illégale et porte, compte tenu de ce qui est dit au point 5, une atteinte grave à sa faculté de concourir aux élections aux assemblées des unions régionales des professionnels de santé et, donc, en l'espèce, contrairement à ce que soutient le ministre de la solidarité et de la santé, à la liberté syndicale. En conséquence, il y a lieu  d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 2 décembre 2020 et de faire droit à ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'inscrire sur la liste des organisations syndicales admises à présenter des candidats aux élections organisées pour le prochain renouvellement des unions régionales des professionnels de santé, sans qu'il soit nécessaire, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.
9. Il y a lieu, également, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du 2 décembre 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Paris est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au ministre des solidarités et de la santé d'inscrire l'Union collégiale sur la liste des organisations syndicales admises à présenter des candidats aux élections organisées pour le prochain renouvellement des unions régionales des professionnels de santé.
Article 3 : L'Etat versera à l'Union collégiale la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4: La présente ordonnance sera notifiée à l'Union Collégiale et au ministre des solidarités et de la santé.