CAA33 · 3ème chambre (formation à 3) — 2 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de la Guadeloupe a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la délibération n°CAGSC-2019-05-05 du 23 mai 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes portant avance de trésorerie du budget annexe transport vers le budget général. 
 Par un jugement n° 1901176 du 11 juin 2020, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté son déféré. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2020, le préfet de la Guadeloupe demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 11 juin 2020 ; 
 2°) d'annuler la délibération n°CAGSC-2019-05-05 du 23 mai 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes. 
 Il soutient que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier ; le tribunal a rejeté son déféré sans avoir examiné le moyen soulevé dans son mémoire complémentaire enregistré le 19 novembre 2019, tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes du 23 mai 2019 ; 
 - la délibération en litige, qui autorise un transfert du budget annexe vers le budget général, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; le reversement d'un excédent non utilisé d'un budget annexe d'un service public à caractère industriel et commercial doté de la seule autonomie financière doit respecter les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales et celles posées par la jurisprudence du Conseil d'Etat " Commune de Bandol " ; un reversement au budget général d'un excédent d'un budget annexe n'est pas autorisé s'il est nécessaire au financement de dépenses d'exploitation ou d'investissement du budget annexe devant être réalisées à court terme ; or, en espèce, il est envisagé que ce service soit géré à terme dans le cadre d'une délégation de service public ; 
 - cette délibération est intervenue en méconnaissance de l'interdiction pour la collectivité de prendre des décisions affectant le budget postérieurement à la saisine de la chambre régionale des comptes sur le fondement des articles L. 1612-5 et L. 1612-9 du code général des collectivités territoriales ; le tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la délibération autorisait une opération de caisse et non pas une opération budgétaire, et a ainsi méconnu le principe de l'unité budgétaire, dont le budget annexe est une atténuation ; selon l'Instruction budgétaire n°02-042-MO du 3 mai 2002, les avances de trésorerie sont prohibées dès lors qu'elles n'entrent pas dans le champ des dérogations admises à l'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales au Trésor public. 
 Par ordonnance du 7 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 10 janvier 2022 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A C,  
 - et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n° CAGSC-2019-05-05 du 23 mai 2019, transmise à la préfecture pour contrôle de légalité le 6 juin 2019, la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes (CAGSC) a décidé de consentir une avance de trésorerie de deux millions d'euros du budget annexe du service des transports urbains à autonomie financière au budget principal de la communauté d'agglomération, cette avance devant être remboursée au plus tard le 31 décembre 2020. Par une lettre du 5 juillet 2019, le préfet de la Guadeloupe a demandé à la CAGSC de procéder au retrait de cette délibération. Par un courrier du 22 juillet 2019, le président de la CAGSC l'a informé de son refus de retirer la délibération du 23 mai 2019.  
 2. Par une ordonnance n° 1901174 du 24 octobre 2019, le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté la demande du préfet de la Guadeloupe tendant à la suspension, sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 554-1 du code de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, de la délibération du 23 mai 2019. Le préfet de la Guadeloupe a saisi le même tribunal d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération. Par un jugement du 11 juin 2020, dont le préfet de la Guadeloupe relève appel, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté cette demande.  
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales : " Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. ". Aux termes de l'article R. 2311-11 du même code, dans sa version issue du décret n° 2001-563 du 25 juin 2001, relatif au budget annexe des régies dotées de la seule autonomie financière chargées de l'exploitation d'un service public à caractère industriel et commercial : " A. - Le besoin ou l'excédent de financement de la section d'investissement constaté à la clôture de l'exercice est constitué du solde d'exécution corrigé des restes à réaliser. B. - Le résultat de la section de fonctionnement correspond à l'excédent ou au déficit de l'exercice. Pour son affectation, il est cumulé avec le résultat antérieur reporté à l'exclusion des restes à réaliser. () Les restes à réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi qu'aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et non rattachées. Ils sont reportés au budget de l'exercice suivant. ". Aux termes de son article R. 2221-48 du  même code : " A.- Le résultat cumulé défini au B de l'article R. 2311-11 est affecté, lorsqu'il s'agit d'un excédent : 1° En priorité, pour le montant des plus-values de cession d'éléments d'actifs, au financement des mesures d'investissement ; 2° Pour le surplus, à la couverture du besoin de financement de la section d'investissement apparu à la clôture de l'exercice précédent et diminué du montant des plus-values de cession d'éléments d'actifs visés au 1° ; 3° Pour le solde, au financement des dépenses d'exploitation ou d'investissement, en report à nouveau ou au reversement à la collectivité locale de rattachement ".  
 4. Si la règle d'équilibre des budgets annexes des services publics industriels et commerciaux posée par l'article L. 2224-1 code général des collectivités territoriales cité au point 3 ne fait pas obstacle à l'affectation au budget général de l'excédent dégagé par un tel budget annexe et si le 3° de l'article R. 2221-90 ne prévoit pas d'ordre de priorité entre les trois affectations de l'excédent du budget annexe qu'il autorise, une assemblée délibérante ne saurait, sans entacher sa délibération d'une erreur manifeste d'appréciation, décider le reversement au budget général des excédents du budget annexe d'un service public industriel ou commercial qui seraient nécessaires au financement de dépenses d'exploitation ou d'investissement qui devraient être réalisées à court terme.  
 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 1612-5 du code général des collectivités territoriales : " Lorsque le budget d'une collectivité territoriale n'est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'Etat dans un délai de trente jours à compter de la transmission prévue aux articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1, le constate et propose à la collectivité territoriale, dans un délai de trente jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire et demande à l'organe délibérant une nouvelle délibération. / La nouvelle délibération, rectifiant le budget initial, doit intervenir dans un délai d'un mois à partir de la communication des propositions de la chambre régionale des comptes. / Si l'organe délibérant ne s'est pas prononcé dans le délai prescrit, ou si la délibération prise ne comporte pas de mesures de redressement jugées suffisantes par la chambre régionale des comptes, qui se prononce sur ce point dans un délai de quinze jours à partir de la transmission de la nouvelle délibération, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'Etat dans le département. Si celui-ci s'écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite ". Aux termes de l'article L. 1612-9 du même code : " A compter de la saisine de la chambre régionale des comptes et jusqu'au terme de la procédure prévue à l'article L. 1612-5, l'organe délibérant ne peut se prononcer en matière budgétaire, sauf pour la délibération prévue au deuxième alinéa de l'article L. 1612-5 et pour l'application de l'article L. 1612-12 ". Il résulte de ces dispositions que lorsque la chambre régionale des comptes a été saisie par le préfet, la collectivité est dessaisie de sa compétence budgétaire jusqu'à ce que soit intervenu la délibération de la collectivité rectifiant le budget initial ou le règlement du budget par le représentant de l'Etat.  
 6. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'avis n°2019-0120 du 3 octobre 2019 de la chambre régionale des comptes de La Guadeloupe, dont se prévaut le préfet, que la CAGSC utilise habituellement l'excédent du budget annexe du service des transports urbains pour financer les dépenses du budget général.  Dans ces conditions, la délibération attaquée constitue, contrairement à sa dénomination, une affectation d'un excédent budgétaire au sens de l'article précité R. 2221-48, ainsi que l'affirme le préfet sans être contredit, et a par suite la nature d'un acte budgétaire. Or, d'une part, cette délibération est intervenue après que le préfet a saisi la chambre régionale des comptes sur le fondement de l'article L. 1612-5 du CGCT et alors que la collectivité était dessaisie de sa compétence budgétaire en application de l'article L. 1612-9 du même code.  D'autre part, le préfet soutient sans être contredit que la conclusion prochaine d'une délégation de service public de transports urbains impliquait à court terme des dépenses d'investissement et d'exploitation rendant nécessaire l'affectation des résultats du budget annexe aux besoins de financement du service et s'opposant, sous peine d'erreur manifeste d'appréciation, à l'affectation de ces résultats au budget général de la collectivité.   
 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que le préfet de la Guadeloupe est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération n°CAGSC-2019-05-05 du 23 mai 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes, ensemble le rejet de son recours gracieux. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1901176 du 11 juin 2020 du tribunal administratif de la Guadeloupe, la délibération n°CAGSC-2019-05-05 du 23 mai 2019 et la décision du 22 juillet 2019 par laquelle le président de la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes a refusé de procéder à son retrait, sont annulés. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au préfet de la Guadeloupe et à la communauté d'agglomération du Grand Sud Caraïbes. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Marie Pierre Beuve Dupuy, présidente, 
 M. B D, première conseiller, 
 Mme Agnès Bourjol, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 Agnès CLa présidente, 
  Marie Pierre BEUVE DUPUY 
 La greffière, 
 Sylvie HAYET 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
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