CAA33 · Cour administrative d'appel de Bordeaux — 21 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Petit Pérou services (SARL) a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) en sa formation disciplinaire, la commission nationale d'agrément et de contrôle, a prononcé à son encontre un blâme et une pénalité financière d'un montant de 40 000 euros. 
 Par un jugement n° 2000078 du 19 octobre 2021, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 décembre 2021 et 18 juillet 2022, la société Petit Pérou services, représentée par Me Valere-Landais, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe  
 du 19 octobre 2021 ; 
 2°) en tout état de cause, de réduire les sanctions infligées ; 
 3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la société Petit Pérou Services, qui exploite une activité de station-service, ne relève pas de la réglementation des activités privées de sécurité et ne pouvait donc pas être sanctionnée ; 
 - la décision est entachée d'un vice de procédure, les droits de la défense n'ayant pas été respectés ; il n'est pas établi qu'elle ait reçu toutes les informations relatives à la procédure de contrôle, son déroulement et les garanties qui s'y appliquent, à l'instar de la charte des droits et obligations du contribuable vérifié ; alors qu'elle était dans un état de fragilité lors de son audition, sa gérante n'a pas été informée de la possibilité de se faire assister ou de demander le report de son audition qui, d'ailleurs, lui a été refusée ; les mentions du procès-verbal d'audition ne sauraient suffire ; l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a ainsi été méconnu ; 
 - les décisions de la commission locale et de la commission nationale sont insuffisamment motivées ; 
 - les faits qui lui sont reprochés ne sont pas constitués ; elle n'a jamais exercé une activité privée de sécurité puisqu'elle a recouru à un prestataire extérieur, ni n'a dissimulé une activité salariée ; l'élément intentionnel fait défaut puisque la gérante a expressément déclaré qu'elle n'avait pas connaissance de la réglementation sur les activités privées de sécurité ; elle n'a jamais considéré que le prestataire extérieur auquel elle a recouru faisait partie de son personnel ; aucun élément ne permet de caractériser un lien de subordination ; 
 - la sanction est disproportionnée eu égard à sa collaboration lors de la procédure préalable, à la bonne foi de sa gérante et à l'absence de procédure antérieure ; en comparaison avec d'autres décisions de commissions locales, la sanction est trop sévère. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 29 avril 2022, le CNAPS, représenté par la société Centaure avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Petit Pérou services la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que :  
 - la commission n'étant pas une juridiction au sens de ces stipulations, la méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut être utilement invoquée ; la société ne peut davantage se prévaloir de la charte de contrôle du CNAPS qui est dépourvue de valeur juridique ; 
 - il ne ressort pas du procès-verbal de l'audition que la gérante de la société n'aurait pas été en pleine possession de ses moyens ; aucune disposition n'impose au CNAPS d'informer la société contrôlée de la possibilité de se faire assister ou représenter par la personne de son choix ; 
 - la décision prise par la commission nationale s'est substituée à celle de la commission locale, de sorte que les vices entachant cette dernière décision sont inopérants ; la décision de la CNAC mentionne les textes appliqués, la procédure suivie et les éléments factuels retenus pour justifier les manquements reprochés ; 
 - les opérations de contrôle ont permis de constater que la société exerçait une activité privée de sécurité sans autorisation et employait deux personnes non titulaires de la carte professionnelle, l'une d'entre elles depuis 2014 ; les propos de la gérante sont sur ce point dénués d'ambiguïté ; la prétendue absence d'élément intentionnel ne saurait remettre en cause la matérialité des manquements ; de même, l'un des deux agents a été employé sans avoir été déclaré aux services de l'URSSAF et de l'inspection du travail, sans avoir signé de contrat de travail ou avoir reçu des fiches de paie ; 
 - eu égard au fait que les manquements commis ne sont pas isolés et sont d'une particulière gravité, les sanctions infligées, loin du maximum, n'apparaissent pas disproportionnées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Olivier Cotte, 
 - les conclusions de Mme Charlotte Isoard, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Chapenoire, représentant le CNAPS. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Petit Pérou Services (SARL) qui exploite une station-service aux Abymes a fait l'objet d'un contrôle, le 1er juin 2018, par les services du CNAPS qui ont notamment auditionné sa gérante le 4 juin suivant. Par une délibération du 25 juillet 2019, la commission locale d'agrément et de contrôle Antilles-Guyane a infligé à la société un blâme et une pénalité financière de 40 000 euros pour exercice d'une activité de sécurité privée sans autorisation, emploi de personnes non titulaires de la carte professionnelle et non-respect du droit du travail par dissimulation de salarié. A la suite du recours administratif formé par la société contre cette décision, préalable obligatoire à tout recours contentieux, la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a confirmé la sanction par une délibération  
 du 19 décembre 2019. La société Petit Pérou Services a saisi le tribunal administratif de la Guadeloupe afin d'obtenir l'annulation de cette décision. Par un jugement du 19 octobre 2021 dont la société relève appel, le tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur la légalité externe : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ; () ". 
 3. D'une part, la société Petit Pérou services ne peut utilement soutenir que la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle, en date du 25 juillet 2019, serait insuffisamment motivée, dès lors que la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle s'y est substituée à la suite de l'exercice du recours administratif préalable obligatoire prévu par l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, alors en vigueur. 
 4. D'autre part, la décision du 19 décembre 2019 mentionne les dispositions applicables, rappelle les faits et la procédure préalable, l'objet du recours administratif de la société, et énonce les différents manquements qui sont reprochés à la société avant de déterminer les sanctions applicables. La décision comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde et elle est, par suite, suffisamment motivée. 
 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 634-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors applicable : " En cas d'opposition du responsable des lieux ou de son représentant, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention statuant au siège du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter. () ". Aux termes de l'article L. 634-3 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Les membres et les agents de la commission nationale ou des commissions d'agrément et de contrôle peuvent demander communication de tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission, quel qu'en soit le support, et en prendre copie ; ils peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister  
 par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". Aux termes de  
 l'article L. 122-2 suivant : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". 
 6. Il ressort des procès-verbaux de contrôle, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, d'une part, que le responsable de la station-service lors du contrôle a été informé de son droit d'opposition à la visite et, d'autre part, que la gérante de la société Petit Pérou services a été entendue librement le 4 juin 2018 après avoir été informée de son droit de s'y opposer. Il ne ressort d'aucune disposition du code de la sécurité intérieure, ni du code des relations entre le public et l'administration que la société aurait dû bénéficier d'autres éléments d'information, et notamment de l'énoncé d'un droit à être assistée par un conseil, dès le stade des opérations de contrôle. L'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit à un procès équitable, n'implique pas davantage une telle obligation. Si la société fait valoir que sa gérante était dans un état de faiblesse en raison de son état de santé le jour de son audition, la seule production d'un certificat médical mentionnant que l'intéressée a bénéficié d'une infiltration au genou ce  
 jour-là ne suffit pas à l'établir, d'autant que les propos qu'elle a tenus ne sont ni confus, ni ambigus. La société n'établit pas davantage que sa gérante aurait sollicité un report de l'audition qui lui aurait été refusé. Dans ces conditions, la société Petit Pérou services n'est pas fondée à soutenir que la décision aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière. 
 Sur la légalité interne :  
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors applicable : " Les membres et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité ainsi que les membres des commissions d'agrément et de contrôle assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis. () ". Aux termes de l'article L. 611-1 de ce code, figurant au sein du titre Ier relatif aux activités privées de surveillance et de gardiennage : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ; () ". 
 8. Il ressort des procès-verbaux de constat et de contrôle que, le 1er juin 2018  
 à 21h55, les agents du CNAPS ont constaté, lors de leur visite dans la station-essence exploitée par la société Petit Pérou Services, la présence, outre le caissier, de deux agents occupés à filtrer les entrées devant la porte du local commercial. Ceux-ci doivent être regardés comme accomplissant une activité privée de sécurité au sens du 1° de l'article L. 611-1 précité du code de la sécurité intérieure. S'il résulte des dispositions de l'article L. 612-25 du même code que l'entreprise dont certains salariés sont chargés, pour son propre compte, d'une activité mentionnée à l'article L. 611-1 n'est pas soumise à certaines obligations (telles que le caractère exclusif de cette activité, la nécessité de faire ressortir qu'il s'agit d'une personne de droit privé, la détention d'un agrément pour les exploitants individuels, dirigeants et gérants, et la mention de l'autorisation administrative dans tout document), il n'en demeure pas moins qu'elle est soumise en principe à la réglementation des activités privées de sécurité et relève comme telle du champ de compétence des agents du CNAPS. Par suite, le CNAPS pouvait légalement engager une procédure disciplinaire à son encontre. 
 9. En second lieu, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors applicable : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ". 
 10.  Il résulte des dispositions des articles L. 612-9 et L. 612-20 du même code que la société qui exerce une activité mentionnée à l'article L. 611-1 doit être titulaire d'une autorisation et que les personnes qu'elle emploie à cette fin doivent détenir une carte professionnelle. En outre, l'article R. 631-4 du code dispose que : " Dans le cadre de leurs fonctions, les acteurs de la sécurité privée respectent strictement () l'ensemble des lois et règlements en vigueur, notamment () la législation professionnelle et sociale qui leur est applicable. ". Aux termes de l'article L. 1221-10 du code du travail : " L'embauche d'un salarié ne peut intervenir qu'après déclaration nominative accomplie par l'employeur auprès des organismes de protection sociale désignés à cet effet. () ". Aux termes de  
 l'article L. 3243-2 de ce code : " Lors du paiement du salaire, l'employeur remet aux personnes mentionnées à l'article L. 3243-1 une pièce justificative dite bulletin de paie. () ". 
 11.  En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que lors des opérations de contrôle de la station-service exploitée par la société Petit Pérou services, les agents du CNAPS ont constaté la présence d'un caissier et de deux agents chargés de filtrer les entrées dans le local commercial. Ces derniers ont déclaré ne pas être titulaires d'une carte professionnelle d'agent de sécurité. Lors de son audition, l'un des deux a précisé qu'il travaillait pour la société Petit Pérou Services depuis 2014, qu'il a durant deux années été rémunéré en son nom propre sans contrat ni fiches de paye, avant que Mme A, la gérante de la société, ne lui demande, en 2016, de lui remettre des factures au nom d'une société. Il a ajouté que Mme A ayant trouvé excessifs les tarifs demandés par les sociétés disposant d'une autorisation auxquelles il avait proposé la prestation, il a alors créé la société PMSG, qu'il n'a cependant pas enregistrée au registre du commerce et des sociétés. Si la société Petit Pérou Services soutient avoir recouru à un prestataire extérieur, il ressort de la description de ces relations de travail que cet agent de sécurité, présent tous les jours de 21h à 5h du matin et rémunéré à un salaire moindre que celui du marché, se trouvait en situation de subordination et de dépendance économique à l'égard de la société requérante, qui n'ignorait pas que la société PMSG n'avait pas d'existence juridique. Dans ces conditions, cet agent doit être regardé comme un salarié de la société Petit Pérou services, dépourvu de contrat de travail et à qui aucune fiche de paie n'a été remise. Par suite, les manquements relatifs à l'exercice par la société d'une activité privée de sécurité sans autorisation, l'emploi d'agents de sécurité dépourvus de carte professionnelle et le non-respect des lois résultant d'un travail dissimulé par dissimulation de salariés sont tous les trois matériellement établis et de nature à justifier le prononcé d'une sanction sur le fondement de l'article L. 634-4 précité du code de la sécurité intérieure. 
 12.  Eu égard au nombre, à la durée et à la gravité des manquements reprochés, au fait que la société employait, en 2017, 18 salariés et avait un chiffre d'affaires  
 de 10 millions d'euros et qu'elle n'apporte aucune précision sur le montant de son bénéfice, la sanction du blâme assortie d'une pénalité financière de 40 000 euros n'apparaît pas disproportionnée. 
 13.  Il résulte de tout ce qui précède que la société Petit Pérou Services n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14.  Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Petit Pérou Services demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Petit Pérou Services la somme de 500 euros demandée par le CNAPS au même titre. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Petit Pérou Services est rejetée. 
 Article 2 : La société Petit Pérou Services versera au CNAPS la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Petit Pérou Services et au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Catherine Girault, présidente, 
 Mme Anne Meyer, présidente assesseure, 
 M. Olivier Cotte, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 Olivier Cotte 
 La présidente, 
 Catherine Girault 
 Le greffier, 
 Fabrice Benoit         
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.