CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 23 mars 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 France Nature Environnement (FNE) Normandie, et la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) Normandie ont demandé au tribunal de Lille d'annuler l'arrêté du préfet de l'Eure du 4 mai 2020 ayant autorisé la société Gemfi à exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement sur la commune de Criquebeuf-sur-Seine.  
 Par un jugement n° 2003507 du 23 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a donné acte du désistement de la LPO Normandie et a annulé l'arrêté du préfet de l'Eure du 4 mai 2020 en tant qu'il accorde à la société Gemfi une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. 
 Procédure devant la cour :  
 I - Par une requête, enregistrée le 22 septembre 2021sous le n°21DA02261 et des mémoires enregistrés le 27 septembre 2021, le 21 janvier 2022 et le 9 mai 2022, la SAS Gemfi, représentée par Me Michel Lévy, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par l'association France nature environnement Normandie ;  
 3°) à titre subsidiaire, de faire application des dispositions de l'article L. 181-18 du code de l'environnement ; 
 4°) de mettre à la charge de l'association France Nature environnement, la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en ce que la note en délibéré produite par le préfet de l'Eure ne lui a pas été communiquée ;   
 - ils ont insuffisamment motivé leur jugement, ce qui caractérise une violation de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le tribunal n'a pas procédé à une analyse impartiale ;  
 - le tribunal a porté une atteinte disproportionnée et non justifiée au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie ;  
 - l'avis du Conseil national de la protection de la nature est illégal en ce qu'il n'est pas suffisamment motivé et en ce qu'il est entaché de détournement de pouvoir ;  
 - les conditions d'une raison impérative d'ordre public majeur sont remplies ;  
 - il n'appartient pas à la société de démontrer l'absence de solution alternative, mais il appartient à l'administration d'évaluer les autres solutions satisfaisantes sur le site ;  
 - les mesures de réduction, de compensation et de suivi réduisent de manière adéquate les impacts des projets sur la vie et l'habitat de l'Œdicnème criard ;  
 - le projet n'emporte pas de destruction et de dégradation notable du Petit gravelot, de l'Engoulevent d'Europe et de l'Hirondelle de rivage ; en outre, eu égard aux mesures d'évitement, de réduction et de compensation, les incidences résiduelles du projet sur ces espèces sont faibles.   
 Par un mémoire enregistré le 21 février 2022, l'association France nature environnement, représentée par Me Louis Cofflard, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 24 juin 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 II - Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2021 sous le n°21DA02286 et un mémoire enregistré le 19 octobre 2021, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce même jugement ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par l'association France nature environnement (FNE) Normandie.  
 La ministre soutient que : 
 - la raison impérative d'intérêt public majeur, de nature sociale, économique et tenant à la continuité de l'approvisionnement alimentaire, doit être retenue dans le cadre du projet d'aménagement en litige ;  
 - l'Hirondelle de rivage, l'Engoulevent d'Europe et le Petit gravelot n'utilisent pas l'aire d'étude immédiate comme zone d'alimentation, notamment en période de reproduction ; après les mesures d'évitement et de réduction adoptées pour l'avifaune, aucun impact significatif n'est constaté pour les oiseaux à l'exception de l'Oedicnème criard.  
 Par des mémoires enregistrés les 19 janvier 2022 et 9 mai 2022, la SAS Gemfi, représentée par Me Michel Levy, conclut à l'annulation du jugement, au rejet de la demande présentée par l'association FNE Normandie, à titre subsidiaire à l'application des dispositions de l'article  
 L. 181-18 du code de l'environnement, et à la mise à la charge de l'association FNE Normandie de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un mémoire enregistré le 21 février 2022, l'association France nature environnement Normandie, représentée par Me Louis Cofflard, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête d'appel du ministre est irrecevable ;  
 - le jugement est régulier ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 24 juin 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces des dossiers.  
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code de l'environnement ;   
 - l'arrêté du 29 octobre 2009 du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré présidente-assesseure, 
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Michel Lévy, représentant la société Gemfi. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La zone d'activités du Bosc-Hêtrel 1, d'une superficie de 35 hectares, a été créée par la commune de Criquebeuf-sur-Seine en 2005. Par délibération du 15 décembre 2016, le conseil de la communauté d'agglomération Seine Eure a engagé une procédure de mise en compatibilité, par déclaration de projet, du plan d'occupation des sols de la commune de Criquebeuf-sur-Seine afin de permettre l'extension de la zone d'activité du Bosc-Hêtrel I, dénommée Bosc-Hêtrel II, portant sur une superficie de 17 hectares, son aménagement ayant été confié à la société Gemfi. A la suite de l'approbation de la déclaration de projet, la société GEMFI a déposé, le 16 avril 2019, une demande d'autorisation environnementale en vue de l'exploitation, au sein de la zone d'activités Bosc-Hêtrel II, d'un entrepôt de stockage d'une surface totale de plancher de 37 192 m² et d'un volume de stockage de 478 088 m3, soumis, à ce double titre, à autorisation au regard de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement. Cette demande était également assortie d'une demande de dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement en raison du risque de destruction par le projet de l'habitat d'espèces protégées.  
 2. Après enquête publique organisée du 16 décembre 2019 au 17 janvier 2020, et à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable sans réserve, le préfet a délivré à la société Gemfi, par l'arrêté en litige du 4 mai 2020, l'autorisation environnementale sollicitée lui permettant d'exploiter l'entrepôt de stockage projeté, et lui a, dans ce cadre, accordé la dérogation sollicitée au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Cette dérogation, qui porte sur l'ensemble de la zone composée des parcelles cadastrées ZE 242 à 245, ZE 254 et 255, ZE 257 à 262, ZE 264, ZE 266, ZE 268 à 271, ZE 273 à 275, ZE 277 et 278, ZE 282 et 283, et ZE 285 et 286 pour une superficie totale d'environ 17 hectares, concerne une espèce d'oiseau, l'Oedicnème criard, et six espèces de chiroptères. Par un jugement n° 2003507 du 23 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a annulé l'arrêté du préfet de l'Eure du 4 mai 2020 en tant qu'il accorde à la société Gemfi une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. La société Gemfi et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relèvent appel de ce jugement.  
 Sur la jonction :  
 3. Les deux requêtes de la société Gemfi et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.  
 Sur la régularité du jugement :  
 En ce qui concerne la méconnaissance du principe du contradictoire : 
 4. En vertu de l'article R. 731-3 du code de justice administrative, toute partie à l'instance peut, à l'issue de l'audience, adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. Il appartient alors au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision et de mentionner cette production dans sa décision, en application de l'article R. 741-2 du même code. S'il a toujours également la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office. 
 5. Il résulte de l'examen de la note en délibéré produite le 9 juillet 2021 par le préfet de l'Eure après l'audience du tribunal administratif de Rouen, visée par le jugement attaqué, que celle-ci ne comportait aucun des éléments mentionnés au point précédent. Il n'apparaît pas que le tribunal se serait appuyé sur les éléments contenus dans cette note en délibéré pour rendre son jugement. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit, par suite, être écarté. 
 En ce qui concerne l'insuffisante motivation du jugement : 
 6. Contrairement à ce qui est allégué, d'une part, la référence du jugement à la situation économique et à la situation de l'emploi local, d'autre part, l'appréciation portée par les premiers juges sur l'incidence du projet sur trois espèces protégées, enfin, leur analyse sur les conséquences du projet sur l'habitat de ces espèces, ne présentent pas un caractère abstrait s'apparentant à une insuffisante motivation.  
 7. Par ailleurs, en relevant que l'absence d'autres opportunités foncières adaptées n'était pas démontrée, le tribunal n'a pas insuffisamment motivé son jugement, dès lors qu'à titre principal, il a écarté le moyen tenant à l'absence de telles opportunités, comme inopérant. 
 8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement et de la méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, doit être écarté.  
 En ce qui concerne l'impartialité du tribunal : 
 9. Si la société Gemfi reproche aux premiers juges de ne pas avoir tenu compte des modifications apportées à son projet à la suite de l'avis du Conseil national de la protection de la nature, cette circonstance n'est pas de nature à révéler un défaut d'impartialité du tribunal. Le moyen ainsi soulevé doit donc être écarté.  
 10. Si la requérante soutient que la décision d'annulation des premiers juges porte une atteinte disproportionnée et non justifiée au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, il n'appartient pas au juge d'appel d'examiner les conséquences de l'annulation d'un arrêté par un tribunal.  
 Sur les moyens d'annulation retenus par le tribunal :  
 11. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; () 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces ; () ".  
 12. Aux termes de l'article L. 411-2 du code de l'environnement : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : () 4° La délivrance de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : () c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ; () ".  
 13. En ce qui concerne les espèces d'oiseaux concernées par le projet, la liste prévue au 1° du I de l'article L. 411-1 précité a été fixée par l'article 3 de l'arrêté du 29 octobre 2009 visé ci-dessus, et comporte notamment l'Oedicnème criard (Burhinus oedicnemus), le petit Gravelot (Charadrius dubius), l'Engoulevent d'Europe (Caprimulgus europaeus) et l'Hirondelle de rivage (Riparia riparia), pour lesquels le II de l'article 3 de cet arrêté dispose : " Sont interdites sur les parties du territoire métropolitain où l'espèce est présente ainsi que dans l'aire de déplacement naturel des noyaux de populations existants la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux. Ces interdictions s'appliquent aux éléments physiques ou biologiques réputés nécessaires à la reproduction ou au repos de l'espèce considérée, aussi longtemps qu'ils sont effectivement utilisés ou utilisables au cours des cycles successifs de reproduction ou de repos de cette espèce et pour autant que la destruction, l'altération ou la dégradation remette en cause le bon accomplissement de ces cycles biologiques ". 
 14. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'un projet d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s'il répond, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. 
 15. Il résulte de l'instruction que le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Seine-Eure Forêt de Bord a identifié le parc logistique de Bosc-Hêtrel comme une " grande unité économique ". Selon le rapport de présentation de la déclaration de projet emportant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols, le projet d'extension en litige est envisagé pour répondre aux nouvelles demandes d'implantation d'entreprises. Par ailleurs, le site se trouve sur un territoire attractif et présente de nombreux avantages quant à son emplacement, notamment en ce qu'il permet l'extension et le maintien d'activités, alors que le bassin rouennais a peu de disponibilités foncières. Le ministre soutient également que ce projet permettra aux sociétés occupant l'entrepôt frigorifique de constituer des stocks de denrées alimentaires afin d'assurer un approvisionnement constant de Rouen, de son agglomération et des régions voisines.  
 16. Il résulte toutefois de ce qui précède que si le projet, qui permettrait de surcroît de créer 350 à 400 emplois, présente un caractère d'intérêt général, l'ensemble des éléments le justifiant ne permettent pas de le regarder, eu égard au caractère exceptionnel de la dérogation prévue par les dispositions précitées, comme caractérisant une raison impérative d'intérêt public majeur au sens du c) de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Par suite, la société Gemfi et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont retenu ce motif pour annuler la décision en litige.  
 17. En second lieu, si la société Gemfi soutient en appel que l'avis émis par le Conseil national de la protection de la nature était entaché d'irrégularité, il résulte du sens de cet avis, défavorable au projet, qu'il n'a exercé aucune influence sur la décision contraire prise par l'autorité compétente et le moyen ainsi invoqué doit donc être écarté.  
 18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre motif d'annulation retenu par le tribunal, tiré de ce que trois espèces d'oiseaux protégées n'avaient pas été prévues par la dérogation, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête d'appel du ministre, que la société Gemfi et le ministre de la transition écologique ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont annulé l'arrêté du préfet de l'Eure du 4 mai 2020 en tant qu'il accorde à la société Gemfi une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. 
 Sur l'application de l'article L. 181-18 du code de l'environnement :  
 19. Il résulte de ce qui précède que le vice entraînant l'illégalité de la dérogation accordée n'est pas susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative et n'est pas de nature à n'affecter qu'une partie de la décision. Par suite, les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 181-18 du code de l'environnement ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association FNE Normandie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Gemfi demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 21. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'association FNE Normandie et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête n° 21DA02261 de la société Gemfi et la requête n° 21DA02286 du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires sont rejetées. 
 Article 2 : L'Etat versera à l'association FNE Normandie une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Gemfi, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à l'association France nature environnement Normandie.  
 Délibéré après l'audience publique du 9 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, 
 - M. Denis Perrin, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé: 
 C. Baes-HonoréLe président de la 1ère chambre, 
 Signé: 
 M. A 
 La greffière, 
 Signé: 
 C. Sire 
 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire, 21DA02286