CAA69 · 1ère chambre - formation à 3 — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 M. B A C et Mme F D, épouse A C, ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUiH), ou, subsidiairement, de n'annuler cette délibération qu'en tant qu'elle classe en zone Nl la parcelle cadastrée section , sur le territoire de la commune de Divonne-les-Bains.  
 Par un jugement n° 2005411 du 1er juin 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 juillet 2021, le 8 février 2022 et le 22 février 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. et Mme A C, représentés par Me Benichou, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 1er juin 2021 ; 
 2°) d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUiH) ; 
 3°) de condamner la communauté d'agglomération du Pays de Gex aux dépens. 
 Ils soutiennent que : 
 - le déroulement simultané des enquêtes publiques concernant le projet de PLUiH et du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Gex a induit une confusion nuisible à l'information du public et a eu une incidence sur les résultats de l'enquête ; 
 - la communauté d'agglomération n'a pas motivé son choix de ne pas suivre l'avis de la commissaire-enquêtrice défavorable au projet de parc de loisirs pour enfants à côté du camping déjà existant et en faveur de la réduction de l'emprise de celui-ci ; 
 - le projet de zonage soumis à l'enquête publique a proposé une répartition entre les différentes zones ne correspondant pas à l'affectation effective des terrains en question et conduisant à une extension déraisonnable de la zone permettant des activités touristiques diverses ; le classement en zone Nl en plein corridor biologique n'est pas judicieux ;  
 - la concertation menée dans le cadre de l'élaboration du PluiH et prévu par les articles L. 300 et suivants du code de l'urbanisme n'a pas été respectée ; en particulier, le projet de zonage soumis à l'enquête publique comportait une erreur et sa rectification n'a pas procédé de cette enquête ; 
 - le classement en zone Nl des parcelles cadastrées  ne respecte pas le SCOT et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; il est contraire à leurs orientations visant à la préservation et la mise en valeur des espaces environnementaux sensibles, et alors que les études réalisées dans le cadre du PLUiH ne prennent pas en compte le déplacement et la préservation de la faune, et notamment les chauves-souris, les cervidés, les lynx et les écureuils roux ;   
 - le principe de précaution est méconnu, compte tenu de la présence d'un corridor animalier très étroit au droit des parcelles en cause ; aucune évaluation environnementale n'existe ; le principe de non-régression est méconnu ; 
 - la société exploitante du camping a déjà commencé, sans l'accord de la commune, à dégrader l'environnement ; 
 - le classement de la parcelle cadastrée  en zone Nl est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît le préambule du règlement du PLU de la zone Nl, dès lors que la réalisation du parc de loisirs projeté est rendu possible par ce classement et n'est pas nécessaire en ce qu'il existe déjà un parc d'attractions à proximité du lac de Divonne-les-Bains ; ce classement va faire obstacle à l'activité agricole actuelle, ce qui est contraire aux objectifs de la loi montagne et de la loi littoral, cette dernière étant d'ailleurs applicable, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif ;  
 - le PLUiH ne précise pas suffisamment les modalités d'application de la loi littoral, dès lors que la parcelle cadastrée  ne peut être regardée comme située en continuité d'une agglomération ou d'un village existant, ni comme formant un hameau nouveau intégré à l'environnement et qu'elle est difficile d'accès, avec un risque d'accident ; l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme est méconnu. 
 Par un mémoire enregistré le 14 février 2022, la communauté d'agglomération du Pays de Gex, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme A C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 25 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 28 février 2022.   
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure,  
 - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Callot représentant la communauté d'agglomération du Pays de Gex. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération en date du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH). M. et Mme A C ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler cette délibération, ou, subsidiairement, de l'annuler en tant qu'elle classe en zone Nl la parcelle cadastrée section  située sur le territoire de la commune de Divonne-les-Bains. Ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande.  
 Sur la légalité du PLUiH : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. En premier lieu, les élus ont fait le choix de travailler sur un projet de territoire en menant une réflexion globale du développement souhaité du pays de Gex, en conduisant simultanément une procédure d'élaboration du PLUiH et la procédure de révision du projet de schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays de Gex, et les enquêtes publiques se sont déroulées respectivement du 16 septembre au 31 octobre 2019 et du 4 septembre au 7 octobre 2019. Aucun texte ni aucun principe n'interdit l'organisation concomitante de ces enquêtes publiques et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait causé une certaine confusion dans l'esprit du public sur le projet de PLUiH, la commission d'enquête ayant d'ailleurs exprimé une appréciation positive sur cette organisation concomitante, tandis que la commission d'enquête en charge de la consultation sur le SCOT s'est bornée à relever à cet égard que le public aurait privilégié la traduction concrète et opérationnelle du projet de territoire au détriment de ses grandes orientations. Il ne ressort pas plus des pièces du dossier que le déroulement de l'enquête publique relative au PLUiH ne se serait pas déroulée de façon conforme au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, comme le prévoit l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme. 
 3. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obligation aux auteurs d'un PLUiH de se prononcer sur les observations défavorables au projet émises par le commissaire-enquêteur dans le cadre de l'enquête publique, ni aux membres du conseil communautaire de motiver la délibération d'approbation du PLU sur leur choix de ne pas suivre ces observations. Par suite, le moyen tiré de ce que la communauté d'agglomération aurait dû motiver son choix de ne pas suivre l'avis de la commission d'enquête, défavorable à un projet de parc de loisirs pour enfants à côté du camping déjà existant, dont elle préconise en outre une réduction d'emprise, doit être écarté.  
 4. En troisième lieu, si M. et Mme A C considèrent que le projet de zonage soumis à enquête publique a proposé une répartition entre les différentes zones ne correspondant pas à l'affectation effective des terrains en question et conduisant à une extension déraisonnable de la zone permettant des activités touristiques diverses et que le classement en zone Nl en plein corridor biologique n'est pas judicieux, cette appréciation sur le bien-fondé du projet ne saurait traduire une atteinte à l'information du public, plus particulièrement dans le cadre de l'enquête publique.  
 5. En quatrième lieu, et alors qu'il ressort des pièces du dossier qu'une concertation a été menée préalablement à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, le moyen tiré de ce que la concertation prévue " par les articles L. 300 et suivants du code de l'urbanisme " n'a pas été respectée est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier la portée.  
 6. En cinquième lieu, il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.  
 7. Il ressort des pièces du dossier que le découpage du secteur Nl, correspondant à une zone naturelle autorisant les hébergements touristiques légers et les constructions, de surface limitée, en lien avec les activités de loisirs, a été modifié postérieurement à l'enquête publique, notamment pour les terrains de camping situés à proximité de la propriété des requérants. Cette modification a porté, d'une part, à l'est, sur une réduction de cette zone Nl, avec le passage des parcelles appartenant à M. et Mme A C, cadastrées section , en secteur Np correspondant à une zone naturelle protégée, conformément à la demande adressée par les requérants eux-mêmes au cours de l'enquête publique, mais aussi, d'autre part, à l'ouest, sur un agrandissement, avec l'inclusion en secteur Nl de la parcelle cadastrée section  correspondant à l'emprise effective du camping. Si cette dernière extension n'avait été précisément sollicitée ni par les requérants, ni par la commission d'enquête, et s'il n'est pas allégué qu'elle aurait été demandée par des personnes publiques associées ou à l'occasion d'observations présentées lors de l'enquête, elle doit néanmoins être regardée comme procédant de l'enquête publique, dès lors qu'il est constant que la parcelle cadastrée section  faisait l'objet d'une exploitation dans le cadre du camping constituant l'essentiel du secteur Nl en cause et que les observations de M. C au cours de l'enquête portaient sur la pertinence du découpage retenu en lien avec l'usage effectif des terrains et la prise en compte des propriétaires différents. Cette modification était ainsi la conséquence logique, pour assurer la cohérence du zonage, de la décision prise par les auteurs du PLUiH de faire droit aux demandes de changement de zone exprimées lors de l'enquête par M. et Mme A C s'agissant des parcelles n°s 132, 133 et 521. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme doit être écarté.   
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 8. En premier lieu, les requérants soutiennent que le classement en zone Nl des parcelles cadastrée section , qu'ils présentent comme étant une extension de l'urbanisation, ne respecte pas les orientations du SCOT et du PADD qui tendent à préserver et mettre en valeur les espaces environnementaux sensibles. Ils font valoir que la parcelle cadastrée section  constitue une prairie, dont l'exploitation par un agriculteur serait menacée par tout projet de développement d'activités autre qu'agricole, et que les études réalisées dans le cadre du PLUiH ne prennent pas en compte le déplacement et la préservation de la faune, et notamment ceux des chauves-souris, des cervidés, des lynx et des écureuils roux présents sur les lieux en cause.  
 9. D'une part, pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein d'un PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 10. Aux termes de l'article Nl du règlement du PLUiH, sont interdites dans le secteur Nl " les constructions nouvelles aux vocations suivantes : - Habitation ; - Exploitation agricole et forestière ; - Commerce de gros ; - Cinéma ; - Autres activités des secteurs secondaire et tertiaire ; - Locaux et bureaux des administrations publiques et assimilés ; - Établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale. () " et sont notamment autorisées mais encadrées par des règles de surfaces et nombre maximum, la construction de piscines, la réhabilitation ou les extensions d'habitations existantes ou de chalets d'alpage à vocation agricole, l'implantation de commerces de détail et restauration nécessaires à l'activité de loisirs, les aménagements nécessaires au fonctionnement de terrains de campings ou de caravaning ainsi que ceux affectés à l'implantation d'habitations légères de loisirs tels que les hébergements insolites dès lors qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, la construction d'équipements sportifs et autres équipements recevant du public dès lors qu'ils sont nécessaires aux activités touristiques et de loisirs sous réserve de ne pas compromettre l'activité agricole, pastorale, forestière et la qualité paysagère et écologique des sites.  
 11. En l'espèce, il résulte des dispositions mentionnées ci-dessus au point 10 que le règlement du PLUiH s'agissant de la zone Nl n'a pas pour effet d'interdire les activités agricoles existantes. La parcelle cadastrée section , dépourvue de constructions, relève, au moins depuis 2006, d'une zone naturelle dédiée au tourisme, anciennement classée en zone Nt, et qui se situe dans le prolongement d'un vaste espace, également classé en zone Nl par le PLUiH, qui supporte déjà un camping en cours d'exploitation. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 7 ci-dessus, la parcelle cadastrée section  est déjà incluse dans l'emprise effective du camping. Si les requérants produisent une photographie d'un écureuil roux (Sciurus Vulgaris) et des attestations sur l'honneur, ou relèvent la présence de chauves-souris, y compris dans le camping existant, ou la trace de passages de cervidés, ces éléments ne sont pas suffisants pour établir l'existence d'espèces protégées sur les parcelles en litige ou leur appartenance à un corridor écologique, ni au demeurant que leur classement en zone Nl induirait la destruction d'un lieu de vie ou de passage. Au demeurant, ce classement n'a ni pour objet, ni pour effet d'autoriser directement la réalisation de projets ou d'équipements susceptibles de porter atteinte à la conservation d'espèces protégées, projets qui devront être ultérieurement autorisés et mis en œuvre conformément aux dispositions des différentes législations concernées, parmi lesquelles, le cas échéant, celles du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Il ne ressort ni des éléments précédemment évoqués, ni des autres pièces du dossier, que le classement des deux parcelles en cause en zone Nl caractériserait une incohérence entre le PLUiH et les orientations du SCOT et du PADD en matière de préservation et de mise en valeur des espaces environnementaux sensibles. Le moyen doit, par suite, être écarté.  
 12. En deuxième lieu, le rapport de présentation comprend, au titre de l'évaluation environnementale, les éléments repris à l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme, détaille notamment les continuités écologiques du pays de Gex et relève plus particulièrement que les modalités de leur préservation ont été définies, notamment par un classement en zone Np ou Ap ou encore par une analyse plus fine des impacts des autres zones sur la fonctionnalité écologique, étant relevé qu'il ne ressort ni de ce document ni des autres pièces du dossier qu'un corridor biologique existerait sur les parcelles en litige. Le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale doit, dès lors, être écarté. 
 13. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux indiqués aux points 11 et 12 ci-dessus, les moyens tirés de la méconnaissance du principe de précaution, consacré par les articles 1er et 5 de la Charte de l'environnement et du 10 du II de l'article L.110-1 du code de l'environnement, de la méconnaissance du principe de non régression consacré par le 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et de l'erreur manifeste d'appréciation dans le choix du zonage retenu, doivent, en tout état de cause, être écartés, et la circonstance que l'exploitant du camping se serait livré à des dégradations environnementales est sans incidence sur la légalité de la délibération approuvant le PLUiH. Il en va de même de la circonstance que la création d'un parc de loisirs pour enfants serait envisagée sur le terrain en cause, qu'il serait inutile et que sa desserte serait insuffisante, que ce projet serait également source de pollution lumineuse et de l'air, ou encore que des riverains s'y opposeraient, le zonage retenu n'ayant pas pour effet d'autoriser un tel projet. Enfin, le moyen tiré de ce que le zonage en cause méconnaîtrait les objectifs de la " loi montagne " est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier la portée.  
 14. En quatrième lieu, l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, définissant le champ d'application des règles spécifiques au littoral, dispose : " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : 1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement ; 2° Dans les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, lorsqu'elles en font la demande auprès de l'autorité administrative compétente de l'Etat. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'Etat, après avis du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ". Aux termes de l'article L. 321-2 du code de l'environnement : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d'outre-mer : 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; 2° Riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'Etat, après consultation des conseils municipaux intéressés ".  
 15. Si les requérants soutiennent que la commune de Divonne-les-Bains relève de la loi Littoral, il n'est pas établi que cette commune serait riveraine d'un plan d'eau intérieur d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, ni qu'elle serait au nombre des communes participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux définies par décret. La circonstance que des zones humides seraient identifiées sur le territoire de la commune est sans influence sur cette qualification. Par suite, les différentes branches du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, relatives aux règles applicables à de telles communes, sont inopérantes. 
 16. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A C ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 17. D'une part, aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens ". Aucune mesure d'instruction susceptible de relever de ces dispositions n'a été ordonnée par la cour. Par suite, les conclusions de la requérante, partie perdante dans la présente instance, tendant à ce que le défendeur soit condamné aux dépens doivent, en tout état de cause, être rejetées. 
 18. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A C la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération du Pays de Gex dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A C est rejetée. 
 Article 2 : M. et Mme A C verseront 1 000 euros à la communauté d'agglomération du Pays de Gex au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A C et à la communauté d'agglomération du Pays de Gex.  
 Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, 
 Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, 
 Mme Claire Burnichon, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 La rapporteure, 
 C. Vinet 
 La présidente, 
 M. GLa greffière, 
 F. Prouteau 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,