CAA69 · 6ème chambre - formation à 3 — 6 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Lyon, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la relance a rejeté le recours hiérarchique qu'il a formé contre le refus du préfet du Haut-Rhin de lui communiquer les motifs de son avis défavorable à la délivrance d'une autorisation d'accès à un site pétrochimique, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 90 000 euros en réparation des préjudices causés par cet avis. 
 Par un jugement n° 2008099 du 20 octobre 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 13 décembre 2021, M. A B, représenté par Me Lamamra, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 2008099 du 20 octobre 2021 du tribunal administratif de Lyon ; 
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'économie, des finances et de la relance a rejeté le recours hiérarchique qu'il a formé contre le refus du préfet du Haut-Rhin de lui communiquer les motifs de son avis défavorable à la délivrance d'une autorisation d'accès à un site pétrochimique ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 90 000 euros en réparation des préjudices causés par cet avis ; 
 4°) d'enjoindre au ministre de l'économie, des finances et de la relance de lui délivrer, une autorisation d'accès au site pétrochimique, dans un délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 * c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevable sa demande de communication de l'avis du préfet du Haut-Rhin pour défaut de saisine préalable de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), alors que le refus de communication se fondait sur l'article L. 311-5, 2° du code des relations entre le public et l'administration, et qu'il ne mentionnait pas le recours administratif préalable obligatoire devant la CADA ; 
 * l'avis était communicable sur le fondement de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 * l'avis aurait dû être motivé en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 * l'avis est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, repose sur des faits matériellement inexacts et n'a pas été adopté après une procédure contradictoire ; 
 * l'illégalité de l'avis, qui a déterminé le refus d'accès, lui a causé un préjudice professionnel et un préjudice moral. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 janvier 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'il produit l'avis défavorable en litige, et que pour le reste les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 * le code de la défense ; 
 * le code des relations entre le public et l'administration ; 
 * le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 * le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, 
 * et les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 1332-2-1 du code de la défense : " L'accès à tout ou partie des établissements, installations et ouvrages désignés en application du présent chapitre est autorisé par l'opérateur qui peut demander l'avis de l'autorité administrative compétente dans les conditions et selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat. / L'avis est rendu à la suite d'une enquête administrative qui peut donner lieu à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. / La personne concernée est informée de l'enquête administrative dont elle fait l'objet ". Aux termes de l'article R. 1332-22-1 du même code : " Avant d'autoriser l'accès d'une personne à tout ou partie d'un point d'importance vitale qu'il gère ou utilise, l'opérateur d'importance vitale peut demander par écrit, selon le cas, l'avis : / 1° Du préfet du département dans le ressort duquel se situe le point d'importance vitale (). / Cette demande peut justifier que soit diligentée sous le contrôle de l'autorité concernée une enquête administrative destinée à vérifier que les caractéristiques de la personne physique ou morale intéressée ne sont pas incompatibles avec l'accès envisagé et pouvant donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 () ". Enfin, aux termes de l'article R. 1332-22-3 du même code : " L'opérateur d'importance vitale informe par écrit la personne concernée de la demande d'avis formulée auprès de l'autorité administrative et lui indique que, dans ce cadre, elle fait l'objet d'une enquête administrative conformément aux dispositions de l'article L. 1332-2-1 du présent code ". 
 2. Une société exploitant un site pétrochimique d'importance vitale a opposé le 24 juin 2019 un refus d'accès à ce site à M. B, qui occupait un emploi de préparateur et superviseur de tuyauterie chez un de ses sous-traitants. Ce refus a été opposé après consultation du préfet du Haut-Rhin sur le fondement des dispositions précitées du code de la défense. M. B a sollicité la communication de l'avis préfectoral daté du 21 juin 2019, puis a formé un recours hiérarchique devant le ministre contre le refus de communication qui lui a été opposé. Il a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler le refus de communication et de condamner l'Etat à l'indemniser de son préjudice professionnel et moral. Par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande. 
 Sur l'étendue du litige : 
 3. En cause d'appel, le ministre produit l'avis du 21 juin 2019. Le litige sur le refus de communication a, ainsi, perdu son objet et il n'y a plus lieu d'y statuer. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 4. En premier lieu, dès lors que le préfet du Haut-Rhin a uniquement émis un avis et non pris une décision, le requérant ne peut utilement soutenir que cet avis aurait dû être motivé sur le fondement de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 5. En deuxième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que l'avis émis par le préfet du Rhône sur le fondement des dispositions précitées du code de la défense aurait dû l'être au terme d'une procédure contradictoire. 
 6. En troisième lieu, les dispositions précitées de l'article R. 1332-22-3 du code de la défense prévoient qu'il appartient à l'exploitant qui a sollicité l'avis et qui prendra la décision, d'informer l'intéressé de l'engagement d'une procédure consultative et de la possibilité que soit effectuée dans ce cadre une enquête. Le requérant n'est dès lors pas fondé à soutenir que l'Etat aurait lui-même commis une faute en ne l'informant pas sur ces points. Le ministre produit au demeurant, sans être contesté, les pièces établissant que le requérant a été effectivement informé par l'exploitant du site de l'engagement d'une procédure consultative et de la possibilité de réalisation d'une enquête. 
 7. En quatrième lieu, le ministre a exposé en défense que l'enquête réalisée sur la demande d'avis dont était saisi le préfet du Haut-Rhin, a en particulier fait apparaître que l'intéressé avait, en 2015, au lendemain de l'attentat terroriste commis contre le journal Charlie Hebdo, publiquement et fortement exprimé son soutien aux auteurs de cet attentat. Cette prise de position a été exprimée alors qu'il travaillait pour une société sous-traitante sur un site chimique, et il a été relevé qu'elle a suscité la suspicion et la réprobation de ses collègues ainsi qu'une réaction immédiate des responsables du site. Ainsi que l'a constaté le tribunal, le requérant n'a pas sérieusement contesté la matérialité de ces faits ni explicité sa position, pas davantage qu'il ne le fait en appel. Compte tenu de la nature grave de cette prise de position en faveur d'un acte terroriste, le préfet du Haut-Rhin a pu, dans l'exercice de son rôle consultatif, indiquer à l'opérateur responsable d'un site d'importance vitale, par un avis du 21 juin 2019, qu'il n'émettait pas un avis favorable à la délivrance d'une autorisation d'accès à ce site. Il est vrai que le ministre a également indiqué que le requérant a pris contact téléphoniquement le 24 juin avec les services préfectoraux à la suite du refus d'accès et que, à la suite de ses observations et compte tenu de ce qu'il a indiqué, le préfet a accepté de lever son avis défavorable. S'il a communiqué, dès le 26 juin 2019, à l'exploitant du site, un avis rectificatif favorable, cependant la note préfectorale précitée produite en défense mentionne que ce nouvel avis doit s'accompagner d'une mise en garde orale à l'intéressé, lui indiquant qu'un manquement à la loi ou un nouveau comportement de la nature de celui constaté en 2015 conduirait à une interdiction d'accès, sans préjudice en outre de poursuites judiciaires. Compte tenu, en l'espèce, de la nature et de la gravité du comportement du requérant, ainsi que des informations dont le préfet disposait, le préfet n'a dès lors pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en émettant un avis initial défavorable, alors même qu'il a ultérieurement accepté, à titre gracieux, de modifier son avis dans les conditions qui ont été indiquées. 
 8. En cinquième lieu, eu égard aux motifs pour lesquels a été pris l'avis défavorable initial du 21 juin 2019, il doit être regardé comme ayant été pris pour des motifs relatifs à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes, au sens de l'article L. 311-5, 2°, d) du code des relations entre le public et l'administration. Le requérant n'est dès lors pas fondé à soutenir que le défaut de communication de cet avis, dont le ministre lui a au demeurant indiqué les motifs en cours d'instance, constituerait une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que ce refus de communication serait en lui-même à l'origine des préjudices allégués. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 9. Le présent arrêt n'implique pas qu'il soit enjoint au ministre de délivrer à M. B une autorisation d'accès au site pétrochimique. Ses conclusions à fin d'injonction doivent en conséquence être rejetées. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions restant en litige de sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête relatives au refus de communication de l'avis du 21 juin 2019. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 8 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Pourny, président de chambre, 
 M. Stillmunkes, président assesseur, 
 Mme Bentéjac, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 H. Stillmunkes 
 Le président, 
 F. PournyLa greffière, 
 F. Abdillah 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,