CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 6 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 4 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal de Mougins a approuvé le principe de la vente de diverses parcelles et la constitution de servitudes de passage dans le cadre du projet dénommé " Campus Sport-Santé ", ainsi que la décision du 14 décembre 2018 par laquelle le maire de Mougins a rejeté son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1901266 du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 janvier 2021 et le 3 février 2022, l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières, représentée par Me Maria, doit être regardée comme demandant à la cour :  
 1°) de joindre la présente requête à celle enregistrée sous le n° 21MA00222 ; 
 2°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 12 novembre 2020 ; 
 3°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Mougins du 4 octobre 2018 et la décision du 14 décembre 2018 rejetant son recours gracieux ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Mougins la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête d'appel est recevable au regard de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que les premiers juges ont commis une dénaturation des faits ainsi qu'une erreur de droit ; 
 - le tribunal aurait dû procéder à la jonction de ses demandes enregistrées sous le n° 1900830 et le n° 1901266 ; 
 - la délibération litigieuse est illégale en raison des illégalités dont est entachée la délibération n° 2018-086 adoptée le même jour ; 
 - la délibération en litige a été prise sans qu'ait été respectée l'obligation de transparence de la commune et est intervenue en méconnaissance de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - une nouvelle consultation de l'autorité chargée d'évaluer la valeur vénale des parcelles litigieuses était requise compte tenu de l'évolution des circonstances de droit et de fait ; 
 - la délibération attaquée est entachée d'une " erreur manifeste d'appréciation " compte tenu du caractère dérisoire du prix de vente retenu ; 
 - cette délibération procède d'un " détournement de procédure ". 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 7 septembre 2021 et le 4 avril 2022, la commune de Mougins, représentée par Me Grech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 7 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête d'appel ne respecte pas les exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative dès lors qu'elle se borne à se référer à la demande de première instance sans présenter de moyens d'appel ; 
 - les deux instances engagées par l'association requérante ne présentent pas un lien suffisant de nature à justifier une jonction ; 
 - les moyens invoqués par l'association requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - les observations de Me Filippi, représentant l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières, et celles de Me Grech, représentant la commune de Mougins. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n° 2018-075 du 4 octobre 2018, le conseil municipal de Mougins a approuvé le principe de la vente à la société Miprom, pour un prix de 500 000 euros, de diverses parcelles situées au lieu-dit " B ", ainsi que la constitution de servitudes de passage, afin de permettre l'aménagement de l'accès au site du projet dénommé " Campus Sport-Santé ". Le recours gracieux formé à l'encontre de cette délibération par l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières a été expressément rejeté par une décision du maire de Mougins du 14 décembre 2018. L'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières relève appel du jugement du 12 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 4 octobre 2018 et de cette décision du 14 décembre 2018.  
 Sur la demande de jonction : 
 2. Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de joindre la requête visée ci-dessus avec la requête de l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières enregistrée sous le n° 21MA00222. 
 Sur la régularité du jugement : 
 3. En premier lieu, l'absence de jonction est, par elle-même, insusceptible d'avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d'appel. Par suite, les premiers juges n'ont pas entaché la procédure juridictionnelle d'irrégularité en ne procédant pas à la jonction des demandes de l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières enregistrées sous le n° 1900830 et le n° 1901266 au greffe du tribunal. 
 4. En second lieu, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, l'association requérante ne peut utilement se prévaloir, pour demander l'annulation du jugement attaqué, de la dénaturation des faits et de l'erreur de droit commises, selon elle, par les premiers juges. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 5. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale.  
 6. L'association requérante persiste à soutenir que la délibération contestée est illégale en raison des vices de légalité externe et interne entachant, selon elle, la délibération n° 2018-086 du 4 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal de Mougins a approuvé la déclaration de projet n° 1, emportant la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme communal, en vue de la réalisation du projet dénommé " Campus Sport-Santé ". Toutefois, eu égard à son objet, la délibération en litige, dont il n'est au demeurant pas établi qu'elle ait été approuvée postérieurement à la délibération n° 2018-086 du 4 octobre 2018, n'a pas été prise pour l'application de cette dernière délibération, laquelle ne constitue pas davantage sa base légale. Par ailleurs, ces deux délibérations ne s'inscrivent pas dans le cadre d'une même opération complexe. Il suit de là que le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, de la délibération n° 2018-086 du 4 octobre 2018 ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération en litige. 
 7. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'impose aux collectivités territoriales de faire précéder la cession d'une dépendance de leur domaine privé de mesures de publicité et de mise en concurrence préalable des acquéreurs éventuels.  
 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas allégué, que la commune de Mougins aurait fait le choix de céder les parcelles litigieuses, qui appartiennent à son domaine privé, par la voie d'un appel à projets comportant une mise en concurrence. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la commune de Mougins n'aurait pas respecté son " obligation de transparence " ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 
 9. En troisième lieu, le moyen tiré du non-respect des dispositions de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit au point 6 du jugement attaqué. 
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 3211-14 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les collectivités territoriales () cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ". L'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (). / Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité ". Selon l'article R. 2241-2 de ce dernier code : " L'autorité compétente de l'Etat mentionnée à l'article L. 2241-1 est le directeur départemental des finances publiques ". 
 11. D'une part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 12. La consultation de l'autorité compétente de l'Etat prévue à l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants ne présente pas le caractère d'une garantie. Il appartient en revanche au juge, saisi d'une délibération prise en méconnaissance de cette obligation, de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée. 
 13. Il ressort de ses mentions que la délibération litigieuse prévoit la cession de parcelles non constructibles d'une superficie totale d'environ 5 997 mètres carrés au prix de 500 000 euros, ainsi que la constitution de servitudes de passage, afin de permettre la réalisation d'une desserte et d'accès adaptés au site du projet dénommé " Campus Sport-Santé ". Cette délibération, qui remplace une précédente délibération du 29 mars 2018 - laquelle prévoyait la cession des mêmes parcelles pour l'essentiel et comportait des indications erronées en ce qui concerne leur superficie -, a été adoptée au vu des avis émis les 7 et 28 novembre 2017 par le directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes. Ces quatre avis versés au dossier, qui font état du caractère " inconstructible et en nature boisée " des parcelles dont la cession est envisagée par la commune de Mougins, précisent qu'une nouvelle consultation serait nécessaire si l'opération n'était pas réalisée dans le délai d'un an ou si les règles d'urbanisme, notamment celles de constructibilité, ou les conditions du projet, étaient appelées à changer. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses étaient classées en zone UF du plan local d'urbanisme communal à la date à laquelle ces avis ont été émis et que leur classement n'a pas été modifié antérieurement à la délibération litigieuse qui a été adoptée moins d'un an plus tard. Il n'est pas établi que la modification du zonage des terrains sur lesquels le projet de " Campus Sport-Santé " a vocation à être implanté aurait eu une influence sur la valeur vénale des parcelles en cause, eu égard à leurs caractéristiques, quand bien même celles-ci sont situées à proximité immédiate de ces terrains dont le classement a évolué à la suite de l'approbation de la délibération n° 2018-086 du 4 octobre 2018 mentionnée au point 6. Dans ces conditions, les règles d'urbanisme applicables aux parcelles mentionnées dans la délibération attaquée n'ayant pas été modifiées, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'une nouvelle consultation de l'autorité mentionnée à l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, portant sur l'intégralité des parcelles en cause, était requise. Par ailleurs, si l'association requérante relève, à juste titre, que les avis des 7 et 28 novembre 2017 ne se prononcent pas sur la valeur vénale des parcelles cadastrées section AA nos 35 et 96, il ressort des pièces du dossier que ces deux parcelles non bâties et d'une superficie totale de 110 mètres carrés jouxtent chacune l'une des parcelles mentionnées dans ces avis et font l'objet d'un classement analogue à celui des parcelles dont la valeur vénale a été évaluée par l'autorité compétente. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que l'absence de consultation du directeur départemental des finances publiques en ce qui concerne ces deux parcelles de faible superficie ait pu avoir une incidence sur le sens de la délibération attaquée approuvant le principe de la vente de parcelles d'une superficie de près de 6 000 mètres carrés. 
 14. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des annonces immobilières produites par l'association requérante et relatives à des terrains bâtis ou à bâtir dont les caractéristiques et la localisation ne sont pas comparables à celles des parcelles litigieuses, que le prix de vente retenu serait inférieur à la valeur du marché. L'allégation selon laquelle ce prix de vente, correspondant à environ 83 euros par mètre carré, serait dérisoire n'est pas assortie des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières n'est pas fondée à soutenir que la délibération litigieuse serait entachée d'une erreur d'appréciation en tant qu'elle fixe à 500 000 euros le prix de vente des parcelles en cause. 
 15. En cinquième et dernier lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'existence d'un détournement de procédure ou de pouvoir par adoption des motifs retenus au point 15 du jugement attaqué. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Mougins ni de faire droit à la demande de communication de pièces présentée par l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières, que cette dernière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Mougins, laquelle n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Mougins au titre des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières est rejetée. 
 Article 2 : L'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières versera une somme de 1 500 euros à la commune de Mougins au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Comité de défense de Mougins - Les Campelières et à la commune de Mougins. 
 Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. Quenette, premier conseiller, 
 - M. Mouret, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.