CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 23 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme F... C... née B... et M. E... C... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision du 20 décembre 2019 par laquelle le maire de Cuers a rejeté leur demande tendant à l’abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par délibération du 23 mars 2017 en tant qu’il classe la parcelle cadastrée section AL2 en zone N et d'enjoindre au maire de la commune de Cuers d’abroger le classement de cette parcelle en zone N pour la classer en zone U. 
 
Par un jugement n° 2000642 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande. 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 19 avril 2021 et le 25 mars 2022, M. et Mme C..., représentés par Me Carmier, demandent à la Cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 février 2021 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 20 décembre 2019 par laquelle le maire de Cuers a rejeté leur demande tendant à l’abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par délibération en date du 23 mars 2017 en tant qu’il classe la parcelle cadastrée section AL2 en zone N et d'enjoindre au maire de la commune de Cuers d’abroger le classement de cette parcelle en zone N et de la classer en zone U ;  
 
3°) à titre subsidiaire, d’annuler cette décision en tant qu’elle refuse l’abrogation de l’article 2.1.4 du règlement du plan local d'urbanisme en tant que cet article limite de façon excessive les droits à construire en zone N et d’enjoindre au maire de la commune de Cuers de réexaminer leur demande ;  
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Cuers une somme de 2 000 euros à leur verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 une mesure d’instruction sur les permis accordés dans la zone en litige est nécessaire pour éclairer le débat ; 
 le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AL 2 est manifestement illégal ; 
 le classement en zone N méconnait le parti pris d’urbanisme développé dans le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ; 
 le classement est incompatible avec le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Méditerranée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme ;  
 l’article 2.1.4 du plan local d'urbanisme limite de façon excessive les droits à construire en zone N au regard des caractéristiques de la zone évoquée. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 13 janvier 2022 et 9 mai 2022, la commune de Cuers, représentée par Me D..., conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au prononcé d’un sursis à statuer en application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l'urbanisme ou une annulation partielle et, en tout état de cause, à ce qu’il soit mis à la charge de Mme F... C... et M. E... C... une somme de 2 500 euros à verser à la commune de Cuers sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme C... sont infondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. G...,  
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
- et les observations de Me Carmier représentant M. et Mme C... et A... D... représentant la commune de Cuers. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. et Mme C... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a refusé d’annuler la décision du 20 décembre 2019 par laquelle le maire de Cuers a rejeté leur demande tendant à l’abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par délibération du 23 mars 2017, en tant qu’il classe la parcelle cadastrée section AL2, anciennement C 1683, en zone N et d'enjoindre au maire d’abroger ce classement et de classer la parcelle AL2 en zone U. A titre subsidiaire, ils concluent à l’annulation de cette décision en tant qu’elle refuse d’abroger l’article 2.1.4 du règlement du plan local d'urbanisme en ce que celui-ci est trop restrictif. 
 
En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section AL 2 en zone naturelle : 
 
Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l'urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ». En outre, le règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone N indique que : « La zone N correspond aux espaces de la commune, équipés ou non, à protéger en raison, soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de la nécessité de prévenir les risques, soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles, soit de leur caractère d’espace naturel. Elle comprend : - un secteur Ni, qui correspond aux terrains soumis au risque inondation et à des continuités écologiques, - des secteurs Np1 et Np2, qui correspondent à l’unité paysagère des barres de Cuers. ». Par ailleurs, l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à son abrogation. Dans un tel cas, le juge doit apprécier la légalité des dispositions contestées au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». 
 
L’orientation N° 1 du PADD du plan local d'urbanisme de la commune de Cuers, qui consiste à « accompagner le développement communal », définit un axe majeur du parti d’urbanisme, tel que détaillé en page 12 du PADD, qui est de « maîtriser le développement urbain et lutter contre l’étalement urbain ». A ce titre, les auteurs du plan local d'urbanisme ont décidé qu’un de leurs principaux objectifs est « de définir les limites de la ville, pour endiguer le développement en dehors de l’enveloppe urbaine. Lorsqu’elles ne s’appuient pas sur des éléments physiques (routes, voie ferrée, lignes de crête, etc.), ces limites s’appuient sur des courbes de niveau pour mettre un frein à l’urbanisation des coteaux héritée des modèles d’urbanisme du plan d'occupation des sols. La mise en place de ces limites passe par l’identification d’espaces déjà en partie bâtis, mais trop éloignés des centralités de l’agglomération, pas assez équipés, et/ou exposés à des risques, qui ne pourront pas bénéficier d’un statut « urbain ». Le développement de ces espaces d’habitat diffus, situés hors des limites, ne sera plus possible hors des extensions limitées des habitations existantes ». De plus, le PADD fait apparaître en page 14 une carte schématisant la volonté de la commune, d’une part, de « mettre un frein au développement des zones d’habitat diffus non équipées » et, d’autre part, de « fixer la limite à l’urbanisation des coteaux ». L’orientation N° 2 du PADD du plan local d’urbanisme précise, qui consiste à « encadrer le développement communal et préserver le cadre de vie » précise : « En ce qui concerne le risque Feux de forêts, il s’agit d’endiguer l’étalement urbain et de stopper le développement de l’urbanisation dans les espaces naturels et dans les espaces d’habitat diffus mal desservis et aux infrastructures inadaptées à la prévention et à la lutte contre les incendies. Il s’agit également de limiter le développement de l’urbanisation sur les coteaux exposés (des Cauvets aux Couestes, Adrech des Défens) ». 
 
Par ailleurs, le rapport de présentation détaille quant à lui, notamment en page 131 et suivantes, le devenir des zones NB du plan d'occupation des sols. Il précise qu’une « des particularités communales est aussi le nombre important de zones d’habitat diffus qui couvrent des superficies considérables : 285 hectares de zones NB, soit près de 6 % du territoire communal. Lorsqu’elle a introduit les plans locaux d'urbanisme à la place des plans d'occupation des sols en 2000, la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) a supprimé les zones NB pour mettre un frein à l’étalement urbain ». Il est indiqué qu’un « des enjeux du PLU est donc de reclasser les zones NB du POS. Ce reclassement s’est appuyé sur plusieurs critères : / - l’éloignement de la centralité, dans la mesure où le PLU doit justifier de la limitation des besoins en déplacements et de la lutte contre l’étalement urbain, / - le niveau d’équipement de ces zones (réseaux divers et voies de desserte), / - et également leur exposition aux risques (essentiellement feux de forêts et inondation) ». Il ajoute que « Les critères pour l’intégration de terrains situés en zone NB du POS en zones urbaines sont la présence d’infrastructures (desserte, réseaux existants ou possibilités de raccordement immédiates), l’absence de risques, et la proximité des centralités. Un travail à la parcelle a donc été réalisé à l’échelle de la commune pour déterminer le tracé des limites entre la zone urbaine et la zone naturelle ou agricole dans ces secteurs en s’appuyant sur le cadastre, la photo aérienne 2014, les autorisations d’urbanisme, les plans de réseaux, et des visites de terrain ponctuelles ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que la zone N dans laquelle s’inscrit la parcelle en litige comporte au sud des villas implantées en coteaux, sur des terrains de grande surface végétalisés constituant un habitat diffus, initialement classés en zone NB du plan d’occupation des sols, et au nord, un vaste espace boisé correspondant au massif forestier du Défens. Ce massif est identifié comme présentant un risque feu de forêt faible, que les auteurs du PLU entendent néanmoins explicitement préserver du développement de l’urbanisation sur les coteaux de l’Ardech des Défens ainsi qu’il a été dit au point 4. La partie construite de la zone est d’ailleurs identifiée sur la carte en page 18 comme une zone où l’urbanisation diffuse doit être contenue « pour limiter l’exposition au risque feu de forêt ». La zone se situe par ailleurs en périphérie du village de Cuers, à un kilomètre de son centre. Si elle est raccordée aux réseaux électriques et d’eau potable, elle n’est pas raccordée à l’assainissement collectif. Elle est par ailleurs spécifiquement identifiée pour sa partie construite, sur le plan présenté en page 14 du PADD, comme une zone d’habitat diffus non équipée pour laquelle la commune entend mettre fin au développement. Par suite, au regard de son éloignement par rapport au centre, de sa faible densité, du défaut d’équipement public s’agissant de l’assainissement collectif et du risque feu de forêt, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le classement retenu en zone naturelle serait incohérent avec les objectifs du PADD. La circonstance que d’autres secteurs ont été ouverts à l’urbanisation n’est, en tout état de cause, pas de nature à remettre en cause le classement de la zone N en litige. 
 
En deuxième lieu, il appartient aux auteurs d’un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 
Il ressort des pièces du dossier, alors qu’elle était précédemment classée en zone NB du POS, que la parcelle cadastrée AL2 est désormais classée dans le plan local d’urbanisme en zone N, afin de limiter l’urbanisation conformément à l’objectif de maîtriser le développement urbain et lutter contre l’étalement urbain tel que prévu par le PADD, compte tenu de son positionnement en périphérie et éloigné du centre-ville, de la proximité immédiate du massif boisé et du risque feu de forêt qui en découle, et de son environnement d’urbanisation diffuse, de l’absence d’assainissement collectif. Si les requérants font valoir que cette parcelle ne jouxte pas directement l’espace boisé, elle en est cependant proche, séparée de celui-ci par la route d’accès et une autre parcelle. Si les parcelles qui entourent la parcelle en litige sont bâties et font partie d’un lotissement, elles constituent un secteur d’urbanisme diffus au regard de la taille des terrains sur lesquels les villas sont implantées et sont largement végétalisés. Il ressort d’ailleurs des plans du lotissement et des vues aériennes produites à l’instance que l’ensemble des lots, notamment au nord de la parcelle en litige en bordure d’espace boisé, n’ont pas été construits. Si les requérants font valoir que des permis de construire, postérieurement à l’adoption du PLU, ont été accordés dans la zone naturelle crée, il ne ressort d’aucune pièce du dossier qu’ils auraient été de nature à densifier significativement la zone et remettre en cause son caractère d’urbanisation diffuse. Au demeurant, les nouvelles constructions identifiées par le requérant sont étrangères à la zone naturelle ou à défaut éloignées de la parcelle en litige. Il n’y pas lieu, dès lors, de procéder à une mesure d’instruction. La seule circonstance que cette même parcelle serait desservie par les réseaux, à l’exception au demeurant de l’assainissement collectif, ne fait pas obstacle à son classement en zone naturelle comme le dispose l’article  R. 151-24 du code de l’urbanisme. Il suit de là que le classement de cette parcelle en zone naturelle n’est pas entaché d’erreur de fait, d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation. . 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (…) ». Il résulte de ces dispositions que si un plan local d'urbanisme doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale qui couvre son territoire, un tel schéma ne peut toutefois pas avoir pour effet d’imposer une stricte conformité des documents d’urbanisme qui lui sont inférieurs. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 
Les requérants soutiennent que le classement en zone N du secteur dans lequel s’inscrit leur parcelle de terrain serait incompatible avec les objectifs du SCOT Toulon Provence Méditerranée en ce qu’il n’utiliserait pas pleinement « le potentiel de renouvellement urbain » afin de « limiter la consommation d’espace » tel que prévu par le PADD du SCOT. Il est précisé en page 41 du document d’orientations et d’objectifs (DOO) d’une part que les facteurs limitant voir excluant la densification sont notamment l’existence d’un risque naturel ou technologique et l’insuffisance des équipements publics et, d’autre part, les facteurs favorables à la densification sont notamment la proximité des centralités urbaines ou rurales. Il ressort du point 4 que l’objectif du SCOT d’utiliser le potentiel du renouvellement urbain a été repris dans les objectifs du PADD du PLU qui vise à « maîtriser le développement urbain et lutter contre l’étalement urbain ». En l’espèce, ainsi qu’il a été dit au point 6, le secteur en litige est soumis à un risque feu de forêt, ne possède pas de réseau public d’assainissement et est en périphérie de l’espace urbanisé de la commune. Si les requérants soutiennent par ailleurs que le classement en zone urbaine de terrains dédiés à l’agriculture serait incompatible avec les objectifs du SCOT, en tout état de cause, cette circonstance est inopérante pour contester le classement en zone N du secteur en litige. Le moyen tiré de l’incompatibilité entre le classement en zone N du secteur et les objectifs du SCOT ne peut, par suite, qu’être écarté. 
 
En dernier lieu, aux termes de l’article N2 du plan local d'urbanisme de Cuers, relatif aux destinations, sous-destinations, usages et affectations des sols, nature des activités interdites : « (…) 2.1.4 A condition de ne pas compromettre la qualité paysagère du site, de justifier de l’existence légale d’une construction à usage d’habitation d’une surface de plancher minimale de 50 m² sur le terrain, à la date d’approbation du PLU, de ne pas augmenter l’emprise au sol existante de plus de 30 % : / - l’extension des constructions existantes à usage d’habitation dans la limite maximale de 30 m² de surface de plancher et de 50 m² d’emprise au sol créés. / - les annexes de constructions existantes dans la limite maximale de 30 m² d’emprise au sol créée, sous réserve d’être implantées à 20 mètres maximum de tous points de la construction à usage d’habitation existante. / - les piscines dans la limite maximale de 50 m² de superficie de bassin, sous réserve d’être implantées à 20 mètres maximum de tous points de la construction à usage d’habitation existante. » 
 
 Les requérants soutiennent à titre subsidiaire que l’article 2.1.4 du plan local d'urbanisme limite de façon excessive les droits à construire en zone N au regard des caractéristiques du secteur. D’une part, ils se bornent à se prévaloir des conséquences des règles contestées sur leur propre terrain en ce qu’elles auraient pour effet d’interdire en l’espèce toute construction ou extension, sans même faire état notamment de telles conséquences à l’échelle de la zone. D’autre part, le classement en zone N, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme peut avoir pour objectif de préserver ou restaurer les ressources naturelles et donc, de limiter la constructibilité. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.  
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande. 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » 
 
Ces dispositions font obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par M. et Mme C... soient mises à la charge de la commune de Cuers qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme C... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Cuers. 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. 
 
Article 2 : M. et Mme C... verseront la somme de 2 000 euros à la commune de Cuers en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... et Mme F... C... et à la commune de Cuers. 
 
Délibéré après l’audience du 2 février 2023, où siégeaient : 
 
- M. Portail, président, 
- M. d’Izarn de Villefort, président assesseur, 
- M. Quenette, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 février 2023.