CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 27 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile d'exploitation agricole (SCEA) Domaine des Gagères a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le président de la métropole Nice Côte d'Azur sur la demande qu'elle lui a adressée le 4 juin 2020 et tendant à l'abrogation de la délibération du 25 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la métropole en ce qu'il comporte une sous-zone 2AU et au reclassement des parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500, situées sur la commune de Saint-Blaise, en zone UFb4. 
 Par un jugement n° 2003222 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 23 juin 2021, la SCEA Domaine des Gagères, représentée par Me Msellati, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 25 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'azur en ce qu'elle comporte une sous-zone 2AU et au reclassement des parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500 en zone UFb4 ; 
 3°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'azur en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500 en zone AU ; 
 4°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'azur la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le rapport de présentation ne justifie pas le classement des parcelles en cause en zone 2AU ; 
 - le classement du secteur litigieux en zone AU est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme ; 
 - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - ce classement relève d'un détournement de procédure. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2022, la métropole Nice Côte d'azur, représentée par Me Daboussy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SCEA Domaine des Gagères au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la SCEA Domaine des Gagères ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la commune de Saint-Blaise qui n'a pas présenté de mémoire en défense. 
 Par lettre du 1er mars 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions, nouvelles en appel, tendant à l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la métropole Nice Côte d'azur en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500 en zone AU. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, 
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Dolciani, représentant la SCEA Domaine des Gagères, et de Me Marjary, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm). Par lettre du 4 juin 2020, la SCEA Domaine des Gagères a demandé au président de la métropole l'abrogation de cette délibération en ce qu'elle crée la sous-zone 2AU du PLUm et le reclassement des parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500, situées sur la commune de Saint-Blaise, en zone UFb4. Elle relève appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de cette demande. 
 Sur la recevabilité des conclusions de la requête : 
 2. La SCEA Domaine des Gagères demande pour la première fois en appel l'annulation de la délibération approuvant le PLUm en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500 en zone AU. Ces conclusions nouvelles en appel ne sont pas recevables et ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à son abrogation. Dans un tel cas, le juge doit apprécier la légalité des dispositions contestées au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ". 
 5. Le tome 3 du rapport de présentation définit les zones AU à urbaniser, en se référant aux dispositions de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme, comme celles qui correspondent à des secteurs qui ont un caractère naturel, peu ou pas bâti, destinées à recevoir une extension urbaine et qui peuvent être urbanisées soit à l'occasion d'une modification ou d'une révision du plan local d'urbanisme, soit de la réalisation d'opérations d'équipement, d'aménagement ou de construction. Il justifie la délimitation des types de zones à urbaniser AU en distinguant la zone 1AU ouverte à l'urbanisation (constructible) de la zone 2AU fermée à l'urbanisation (stricte). Il indique la surface respective de ces zones et la part qu'elles représentent sur le territoire métropolitain en remarquant que la faible représentation des zones AU atteste d'une " volonté métropolitaine forte de favoriser en priorité le renouvellement urbain ". Il énumère notamment les communes concernées par la zone 2AU, au nombre desquelles figure la commune de Saint-Blaise, et localise sur une carte les secteurs ainsi classés. Aucune disposition n'impose à l'autorité chargée d'élaborer le PLU de fournir au rapport de présentation, parcelle par parcelle, les motifs des classements qu'elle opère. Dans ces conditions, ce document n'est entaché d'aucune insuffisance au regard des dispositions de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 
 7. L'article 1.1.1 du règlement du PLUm applicable à la sous-zone 2AU y interdit tous les usages, affectations des sols, activités, destinations et sous-destinations à l'exception de ceux autorisés sous conditions à l'article 1.2. A ce titre, l'article 1.2.4 autorise dans toute cette sous-zone, notamment, les équipements d'intérêt collectif et de services publics à condition de s'inscrire dans la sous-destination locaux techniques et industriels des administrations publiques, les aménagements et équipements d'intérêt public et de services collectifs à condition d'être liés à la gestion du fleuve Var et des autres rivières et cours d'eau, ou liés aux infrastructures permettant la gestion des transports et déplacements dans le cadre du plan de déplacements urbains (notamment les aménagements de l'échangeur de la Baronne), les extensions mesurées des constructions destinées à l'habitation et les annexes aux habitations à condition qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. 
 8. Si la SCEA Domaine des Gagères soutient que les dispositions du règlement de la sous-zone 2AU ne permettent aucune urbanisation réelle et ne subordonnent pas l'ouverture à l'urbanisation à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble ou des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement, ces dernières conditions ne sont prévues que par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme qui régit les zones à urbaniser ouvertes à l'urbanisation et donc constructibles et non par le dernier alinéa de cet article qui s'applique à celles qui sont fermées à l'urbanisation. Dans la mesure où l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser prévues à ce dernier alinéa est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme laquelle définira les orientations d'aménagement et de programmation de la zone, la limitation des usages, affectations des sols, activités, destinations et sous-destinations résultant des dispositions du règlement citées au point précédent ne procède d'aucune erreur de droit. 
 9. En troisième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif dans le cas où elle serait entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste, de détournement de pouvoir ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section C nos 468, 474, 476, 494, 495, 497 et 500, qui s'étendent sur une superficie de 52 215 m² au total, sont situées sur le coteau dominant la plaine du Var en limite du pied de ce coteau. Elles surplombent un secteur classé en zone pavillonnaire peu dense UFb4 et un secteur classé en zone agricole. En dépit de la présence de quelques constructions, elles sont restées à l'état naturel et sont largement boisées. Si certaines voies routières existent en périphérie de ce secteur et en contrebas, celui-ci n'est actuellement desservi que par des voies semi-carrossables de faible largeur, ainsi que le confirme le procès-verbal de constat d'huissier produit par la requérante. Le réseau public de distribution d'eau potable n'en traverse que la partie nord. Aucun réseau d'assainissement ne dessert la zone. Par ailleurs le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) fixe un objectif de modération de consommation de l'espace dédié à l'habitat, en privilégiant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs. Eu égard aux caractéristiques propres de ses parcelles et au parti d'urbanisme retenu, la SCEA Domaine des Gagères n'est pas fondée à soutenir que leur classement en sous-zone 2AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 11. En quatrième lieu, le classement des parcelles en litige, identique à celui qui résultait du plan local d'urbanisme communal, n'est pas entaché d'illégalité, ainsi qu'il a été dit précédemment. La circonstance que la construction de certains équipements publics soit autorisée au sein de la sous-zone 2AU par le règlement du PLUm ne révèle pas que les auteurs du plan auraient eu l'intention de détourner les règles d'établissement d'une réserve foncière et de priver la SCEA Domaine des Gagères du prétendu droit de délaissement prévu aux articles L. 152-2 et L. 230-1 du code de l'urbanisme. Ainsi, le détournement de procédure allégué n'est pas établi. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la SCEA Domaine des Gagères n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'azur qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SCEA Domaine des Gagères demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCEA Domaine des Gagères une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Nice Côte d'azur et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCEA Domaine des Gagères est rejetée. 
 Article 2 : La SCEA Domaine des Gagères versera à la métropole Nice Côte d'azur une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile d'exploitation agricole Domaine des Gagères, à la métropole Nice Côte d'azur et à la commune de Saint-Blaise. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Quenette, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.nb