CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 20 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Toulon : 
- par un recours enregistré sous le n° 1802889, d’annuler les décisions des 4 et 13 juillet 2018 par lesquelles le ministre de l’intérieur a refusé de lui délivrer l’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire pour la période de juin à octobre 2018, d’enjoindre de lui accorder cette autorisation sous astreinte de 50 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
- par un recours enregistré sous le n° 1803939, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 35 000 euros en réparation de son préjudice financier causé par le refus illégal opposé à sa demande d’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
- par un recours enregistré sous le n° 1902709, d’annuler la décision du 7 janvier 2019 par laquelle le ministre de l’intérieur a refusé de lui délivrer l’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire pour la période de juin à novembre 2019, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 63 000 euros en réparation de son préjudice financier causé par le refus illégal de faire droit à sa demande d’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Par un jugement n° 1802889, 1803939, 1902709 du 15 juillet 2021, le tribunal administratif de Toulon a joint les demandes de M. C..., a prononcé le non-lieu à statuer sur ses conclusions dirigées contre les décisions tacites de rejet et a rejeté le surplus de ses demandes. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 septembre 2021 et les 16 mars et 27 octobre 2022, M. C..., représenté par Me Gaulmin, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 15 juillet 2021 ; 
 
2°) d’annuler, d’une part, la décision née le 4 juillet 2018 par laquelle sa demande d’autorisation d’exercer une activité accessoire pour l’année 2018 a été implicitement rejetée, la décision refusant expressément cette autorisation datée du 13 juillet 2018, et la décision rejetant tacitement sa demande d’indemnisation préalable présentée le 5 octobre 2018 et d’autre part, la décision du 28 février 2019 lui refusant l’autorisation d’exercer une activité accessoire pour l’année 2019, ensemble la décision rejetant tacitement son recours gracieux et sa demande d’indemnisation ; 
 
3°) de condamner l’Etat à lui verser les sommes de 30 000 euros et de 54 000 euros en réparation des préjudices financiers causés respectivement par les refus d’autorisation d’exercer une activité accessoire pour les années 2018 et 2019, ainsi que la somme de 10 000 euros de dommages et intérêts ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le jugement est affecté d’une irrégularité justifiant son annulation ; 
- le premier motif des décisions de refus, lié au fait que l’exercice de l’activité accessoire sollicitée serait de nature à perturber le bon fonctionnement du service, est illégal et c’est à bon droit que le tribunal l’a jugé comme tel ; 
- le second motif de refus, lié à l’importance de la rémunération tirée de cette activité accessoire, est lui aussi illégal, dès lors, d’une part, que le décret du 27 janvier 2017 ne donne aucune indication sur le niveau de rémunération à ne pas dépasser, que le salaire devant être perçu n’est pas disproportionné à son niveau de qualification et d’expertise, pour une activité occasionnelle et limitée dans le temps et, d’autre part, que la nature de cette activité, qui n’a pas été contestée par le ministre, entre dans le champ de l’article 6 du décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ; 
- c’est à bon droit que les premiers juges n’ont pas suivi les conclusions de la rapporteure publique ; 
- les refus illégaux d’autorisation lui ont causé un préjudice financier correspondant aux sommes qu’il aurait dû recevoir dans le cadre de l’activité accessoire, soit 30 000 euros pour l’année 2018 et 54 000 euros pour l’année 2019, lequel préjudice financier est suffisamment justifié par les pièces produites, mais aussi un préjudice moral, issu de la privation d’une opportunité professionnelle exceptionnelle, à réparer à hauteur de 5 000 euros. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2021, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête en soutenant qu’aucun des moyens d’appel n’est fondé. 
 
Par une lettre du 27 octobre 2022, la Cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu’elle est susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d’office tiré de ce qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en excès de pouvoir et en injonction présentées par M. C..., en première instance et en appel, lesquelles ne peuvent plus donner lieu à aucune mesure d'exécution, compte tenu à la fois de l'expiration des deux années au titre desquelles les demandes d'autorisation de cumul d'activités ont été présentées, et de l'admission à la retraite de l'intéressé à partir du 31 décembre 2019. 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A...,  
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
- et les observations de M. C.... 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. C..., pilote au groupement des moyens aériens de la base d’avions de la sécurité civile de Marignane, engagé en cette qualité par contrat à durée indéterminée du 1er décembre 1997, a obtenu, par décision du 28 mars 2018, son placement en congé rémunéré à compter du 31 mars 2018 jusqu’à son admission à la retraite le 31 décembre 2019. Au titre de l’année 2018, il a présenté, le 10 mai 2018, une demande, complétée le 4 juin 2018, tendant à la délivrance de l’autorisation d’exercer, au cours de la période de juin à octobre 2018, l’activité privée d’expert en feu de forêt auprès d’une société privée, à raison de 70 heures par semaine, une semaine sur deux, moyennant une rémunération mensuelle de 6 000 euros. Par décision du 13 juillet 2018, l’adjoint au sous-directeur du personnel de la direction des ressources humaines du ministère de l’intérieur a rejeté sa demande. Le 5 octobre 2018, M. C... a présenté au ministre de l’intérieur une demande tendant à l’indemnisation du préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait du refus illégal de l’autoriser à exercer une activité accessoire rémunérée, en réclamant, à ce titre, la somme de 35 000 euros. Par un premier recours enregistré sous le n° 1802889, M. C... a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler les décisions des 4 et 13 juillet 2018 par lesquelles le ministre de l’intérieur a refusé de lui délivrer l’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire pour la période de juin à octobre 2018, et d’enjoindre de lui accorder cette autorisation sous astreinte de 50 euros par jour de retard. Par un deuxième recours enregistré sous le n° 1803939, M. C... a demandé à ce même tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 35 000 euros en réparation du préjudice causé selon lui par le refus illégal opposé à sa demande d’autorisation. Le 7 janvier 2019, M. C... a présenté, au titre de l’année 2019, une nouvelle demande d’autorisation d’exercer, à titre accessoire, l’activité privée d’expert en feu de forêt, pour la période de mai à novembre 2019, à raison de 70 heures par semaine, une semaine sur deux, pour une rémunération mensuelle de 9 000 euros. Mais, par décision du 28 février 2019, le sous-directeur des personnels de la direction des ressources humaines du ministère de l’intérieur a rejeté sa demande. M. C... a alors présenté un recours gracieux valant demande d’indemnisation préalable du préjudice financier et du préjudice moral qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de ce nouveau refus, en réclamant, respectivement, les sommes de 63 000 et de 5 000 euros. Par un troisième recours, enregistré sous le n° 1902709, M. C... a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision de refus du 28 février 2019, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, et de condamner l’Etat à lui verser la somme de 63 000 euros en réparation du préjudice financier qu’il dit avoir subi du fait du refus illégal d’autorisation d’exercer une activité à titre accessoire pour l’année 2019. Par un jugement du 15 juillet 2021, dont M. C... relève appel, le tribunal administratif de Toulon a joint ces trois recours, a prononcé le non-lieu à statuer sur ses conclusions dirigées contre les décisions tacites de rejet et a rejeté le surplus de ses demandes. 
Sur les conclusions en excès de pouvoir :  
 
Aux termes de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. ». Le IV du même article ajoute que « - Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. Par dérogation au 1° du I du présent article, ces activités peuvent être exercées sous le régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. ».  
 
Par ailleurs, aux termes de l’article 2 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique : « L'agent cessant temporairement ou définitivement ses fonctions, placé à ce titre dans une position conforme à son statut, qui se propose d'exercer une activité privée, est tenu d'en informer par écrit l'autorité dont il relève trois mois au moins avant le début de l'exercice de son activité privée ». L’article 5 de ce décret dispose que : « Dans les conditions fixées aux I et IV de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée et celles prévues par le présent décret, l'agent peut être autorisé à cumuler une activité accessoire avec son activité principale, sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ou ne mette pas l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal. Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires. ». Enfin, en vertu de l’article 7 du même décret, le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé. 
 
L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande d’un agent public tendant à être autorisé à cumuler une activité accessoire avec son activité principale, présentée par le requérant sur le fondement des dispositions des articles 5 à 7 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics, réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de  l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour les autorités compétentes de délivrer cette autorisation. 
 
Or, d’une part, les décisions en litige refusent de faire droit aux demandes de M. C... qui tendaient à la délivrance d’une autorisation d’exercer l’activité d’expert en feu de forêt au seul titre des années 2018 et 2019. D’autre part, et en tout état de cause, il est constant que M. C... a été admis à la retraite à sa demande à compter du 31 décembre 2019 et qu’ainsi, il a rompu dès cette date tout lien avec son administration d’origine. Il suit de là que, l’annulation des décisions expresses de refus en litige ne pouvant plus donner lieu à aucune mesure d’exécution de la part de l’ancien employeur de M. C... à compter du 1er janvier 2020 et étant privée de la sorte de son effet utile, les conclusions de celui-ci tendant à l’annulation de ces mesures, ainsi que ses conclusions, présentées seulement en première instance, tendant à ce qu’il soit enjoint à son administration de lui délivrer l’autorisation d’exercer une activité privée au titre des années 2018 et 2019, étaient devenues sans objet avant que le tribunal y statue, par son jugement du 15 juillet 2021.  
 
 
 
Il y a donc lieu d’annuler le jugement attaqué pour ne pas avoir considéré de telles conclusions comme ayant perdu leur objet, d’évoquer l’affaire dans cette mesure et de juger qu’il n’y a plus lieu d’y statuer, M. C... n’articulant aucun moyen à l’encontre du jugement en ce qu’il a prononcé le non-lieu à statuer sur ses conclusions dirigées contre des décisions tacites de rejet de ses demandes d’autorisation.  
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En premier lieu, il résulte des énonciations du jugement attaqué que, pour rejeter les demandes de M. C..., le tribunal ne s’est pas fondé sur le motif, retenu par la rapporteure publique pour conclure lors de l’audience au rejet de ses recours, tiré de ce que l’activité privée que l’intéressé entendait exercer en 2018 et en 2019 n’était pas au nombre de celles admises par le décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique. Ainsi, M. C..., qui admet lui-même que le tribunal n’a pas jugé conformément aux motifs des conclusions de sa rapporteure publique, ne peut utilement se plaindre de ce que celle-ci a fondé ses conclusions sur un moyen relevé d’office, qui n’a pas été soumis préalablement aux parties. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement contesté, à le supposer articulé, ne peut qu’être écarté. 
 
En deuxième lieu, pour invoquer le préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait de la prétendue illégalité des refus de faire droit à ses demandes d’autorisation de cumul d’activités, M. C... fait état de la privation des salaires qu’il aurait dû percevoir, en 2018 et en 2019, en exerçant une activité d’expertise au profit d’une société privée, la société « Tarmac Aerosave », et se prévaut, à cet effet, d’une attestation dite « memorandum », établie non pas par cette société, mais par le président de la société « Seaplane Global Air Services Inc. », du 16 mai 2018. Une telle pièce, qui tout en confirmant une proposition de contrat à durée déterminée pour la période de juin à octobre 2018, au salaire mensuel de 6 000 euros, avec détachement auprès de la société « Tarmac Aerosave », précise que celle-ci est fonction des missions attribuées à la société par la Commission européenne et la sécurité civile française au cours de la saison de feux de l’année 2018, ne saurait à elle seule, compte tenu de ses termes mêmes, établir l’existence d’une perte de chance réelle et sérieuse de recevoir une telle rémunération au titre de l’année 2018 et, à plus forte raison, au titre de l’année 2019. La mention de M. C... dans l’organigramme non daté de la société « Seaplane Global Air Services Inc. », au nombre des nouveaux membres de l’entreprise pour l’année 2018, mais dès avant même la proposition de contrat précitée, n’est pas davantage de nature à faire regarder comme réelle et sérieuse la perte de chance alléguée. Enfin, il ne résulte pas des éléments versés à l’instruction, et notamment pas des mentions de l’arrêté du préfet de la Gironde du 6 juin 2018, que la demande présentée le 31 mai 2018 par M. C... pour l’obtention d’une autorisation de création d’une hydrosurface sur les communes de Hourtin et de Carcans pour la journée du 7 juin 2018, et à laquelle il a été satisfait par cet arrêté, aurait été formulée pour le compte de cette société, en exécution de la proposition de contrat du 16 mai 2018. 
 
En troisième lieu, et pour les motifs énoncés au point précédent, les refus de faire droit aux demandes d’autorisation de cumul d’activités n’ont pas causé à M. C... un préjudice moral, du simple fait qu’il aurait été, de la sorte, privé de l’opportunité, selon lui exceptionnelle, d’exercer une activité accessoire au titre de l’expertise dans le cadre d’une coopération internationale. 
 
Il résulte de ce qui précède que M. C... n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses conclusions indemnitaires.   
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre une somme quelconque à la charge de l’Etat au titre des frais exposés par M. C... et non compris dans les dépens. 
 
DéCIDE : 
 
Article 1er : Le jugement n° 1802889, 1803939, 1902709 rendu le 15 juillet 2021 par le tribunal administratif de Toulon est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de M. C... tendant à l’annulation des décisions des 13 juillet 2018 et 28 février 2019 rejetant ses demandes d’autorisation d’exercer une activité privée, au titre des années 2018 et 2019, ainsi que ses conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint de lui délivrer ces autorisations. 
 
Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. C... tendant à l’annulation des décisions des 13 juillet 2018 et 28 février 2019 rejetant ses demandes d’autorisation d’exercer une activité privée, au titre des années 2018 et 2019 et à ce qu’il soit enjoint de lui délivrer ces autorisations. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C.... 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et au ministre de l’intérieur et des outre-mer. 
 
Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, où siégeaient : 
 
- M. Marcovici, président, 
- M. Revert, président assesseur, 
- M. Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022.