CAA31 · 1ère chambre — 14 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une première requête enregistrée sous le n° 1900007, la commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 853 émis le 29 octobre 2018 par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour le recouvrement de la contribution à son financement au titre de novembre 2018, d'un montant de 251 848,15 euros. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 1900008, la commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 886 émis le 14 novembre 2018 par ce même service pour le recouvrement de la contribution à son financement au titre de décembre 2018, d'un montant de 251 848,15 euros. 
 Par un jugement n° 1900007, 1900008 du 13 avril 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de la commune de Montauban. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 7 juin 2021 sous le n° 21BX02431 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux et ensuite sous le n° 21TL22431 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler les titres exécutoires n° 853 et 886 du 29 octobre 2018 et du 14 novembre 2018 émis par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, pour des montants, chacun, de 251 848,15 euros correspondant à sa contribution financière au titre des mois de novembre et décembre 2018, et de la décharger de l'obligation de payer ces sommes ; 
 3°) de mettre à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération n° 2 du 27 octobre 2017 du conseil d'administration du service d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne portant calcul et répartition du montant des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2018 a été adoptée sans que les membres de ce conseil aient disposé d'une information suffisante, d'une part, sur les modalités de calcul et de répartition du montant des contributions et, d'autre part, sur les modalités de mise en œuvre de l'abattement au profit des communes favorisant le volontariat ; 
 - le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat, pris en compte dans les modalités de calcul et de répartition de la délibération n° 2, méconnaît le principe d'égalité ; 
 - la délibération n° 2 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle n'a pris en compte qu'une partie des efforts financiers consentis par les communes ; 
 - le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat aboutit à appliquer une sanction administrative aux communes qui ne le favorisent pas suffisamment, en violation du principe de légalité des délits et des peines dès lors qu'aucune disposition législative n'a doté le service d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne d'un pouvoir de sanction à l'égard des communes ; 
 - cette sanction viole le respect des droits de la défense, dès lors qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations en défense. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2023, le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, représenté par Me Poput, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauban la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 12 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 31 août 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la sécurité intérieure ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Restino, 
 - les conclusions de M. Clen, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Pélissier pour la commune de Montauban et de Me Nogaret pour le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération n° 1 du 27 octobre 2017, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a fixé à 6 810 854,14 euros le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2018. Par une délibération n° 2 du même jour, ce conseil d'administration a déterminé le calcul et la répartition de ce montant entre ces collectivités et établissements publics, fixant à 3 022 177,80 euros le montant de la contribution due par la commune de Montauban pour l'exercice 2018. Par une première demande, la commune de Montauban a saisi le tribunal administratif de Toulouse aux fins d'obtenir l'annulation du titre exécutoire n° 853 émis le 29 octobre 2018 par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour le recouvrement de sa contribution au titre de novembre 2018. Par une seconde demande, elle a saisi ce tribunal aux fins d'obtenir l'annulation du titre exécutoire n° 886 émis le 14 novembre 2018 par ce même service pour le recouvrement de sa contribution au titre de décembre 2018. Elle relève appel du jugement du 13 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 2. A l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation et de décharge, la commune de Montauban soulève, par voie d'exception, l'illégalité de la délibération n° 2 du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours du 27 octobre 2017 mentionnée au point 1.  
 3. Aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales : " () Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / () Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas, arrêté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale () ". 
 4. En premier lieu, si, dans le cadre d'une contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Il s'ensuit que la commune de Montauban ne peut utilement soulever, à l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation des titres exécutoires émis par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne le 27 octobre 2018 et le 14 novembre 2018 et de décharge, le moyen tiré de l'insuffisance des informations fournies aux membres du conseil d'administration de ce service, d'une part, sur les modalités de calcul et de répartition du montant des contributions entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale et, d'autre part, sur les modalités de mise en œuvre de la diminution de la participation financière des communes favorisant le volontariat. 
 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour calculer et répartir le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2018 fixé par la délibération n° 1 du 27 octobre 2017, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, dans sa délibération n° 2 du même jour, classé les communes du département en cinq catégories : les communes sans centre de secours (catégorie 1), les communes sièges d'un centre de première intervention (catégorie 2), les communes sièges d'un centre de secours de deuxième ou troisième catégorie (catégorie 3), les communes sièges d'une centre de secours de première catégorie (catégorie 4) et les communes sièges d'un centre de secours principal (catégorie 5). La contribution des communes par habitant est dégressive selon la présence d'un centre de secours sur leur territoire et l'importance de celui-ci, les communes sans centre de secours payant la contribution par habitant la plus élevée et celles avec un centre de secours principal (Montauban), la contribution par habitant la moins élevée. Pour l'année 2017, une " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la contribution versée au titre de l'année précédente. Par ailleurs, pour encourager les communes à promouvoir le développement des sapeurs-pompiers volontaires et en se fondant sur les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales mentionnées au point 3, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, par une délibération n° 1 du 1er décembre 2016, décidé de moduler cette " contribution de base " à compter de 2017 en prenant en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, ainsi que la disponibilité qui leur est accordée à ce titre pendant le temps de travail. Dans ce cadre, a été fixé un abattement de 1 000 euros par sapeur-pompier volontaire employé communal titulaire dans l'une des communes disposant d'un centre d'incendie et de secours et bénéficiant d'une convention au sens de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Le coût total de l'abattement ainsi consenti devait être réparti entre les communes sièges d'un centre de secours dont le ratio du nombre de sapeurs-pompiers volontaires conventionnés rapporté au nombre d'habitants communaux était inférieur au ratio moyen sur le département (nombre total de sapeurs-pompiers volontaires rapporté à la population totale des communes sièges d'un centre de secours), cette répartition s'effectuant entre les communes concernées au prorata de la population communale, par rapport à la population totale des communes sièges d'un centre de secours. Pour l'année 2018, la " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la " contribution de base " versée au titre de l'année précédente. La " contribution de base " ainsi obtenue a été modulée par application du même dispositif d'abattement favorisant le volontariat que l'année précédente. Cent quatre sapeurs-pompiers volontaires conventionnés ayant été comptabilisés dans les effectifs des agents titulaires des communes du département, il en est résulté un abattement d'un montant total de 104 000 euros pour l'année 2018.  
 6. Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi.  
 7. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.  
 8. D'une part et contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, le dispositif d'abattement institué au profit des communes favorisant le volontariat, qui profite exclusivement aux communes sièges d'un centre de secours, lesquelles en assument seules le financement, établit, entre ces communes et celles qui ne disposent pas d'un tel centre, une différence de traitement qui est en rapport avec son objet, visant à prendre en compte, dans l'effectif des communes, la présence d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire et la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Les communes qui disposent d'un centre de secours sur leur territoire sont en effet dans une situation différente, au regard du service d'incendie et de secours, de celles qui n'en disposent pas, la proximité géographique étant nécessaire pour garantir la disponibilité, et donc l'intervention rapide, des agents concernés.  
 9. D'autre part, n'ouvrent droit au bénéfice de cet abattement que les agents territoriaux titulaires sapeurs-pompiers volontaires pour lesquels ont été conclues des conventions de disponibilité prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, à l'exclusion des agents bénéficiant de simples autorisations spéciales d'absence délivrées dans le cadre de l'article L. 723-12 du même code. Contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, cette différence de traitement répond à une différence de situation, en rapport avec l'objet de la mesure, le recours à des conventions formalisées permettant de garantir une meilleure programmation de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires. Si la commune de Montauban soutient encore que ce dispositif d'abattement est défavorable aux communes ayant une population plus élevée, ledit dispositif, comme il a été dit, tend à encourager les communes à promouvoir le volontariat au sein de leurs effectifs, lesquels sont plus ou moins importants selon la taille de la commune concernée.  
 10. Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales permet la mise en place d'un mécanisme visant à prendre en compte la présence, dans l'effectif des communes, d'agents publics ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires. Par suite, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne n'a pas commis d'erreur d'appréciation en ne prenant pas en compte les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels comme critère ouvrant droit au dispositif d'abattement. 
 11. Enfin, si la commune de Montauban fait valoir qu'elle supporte 75,57 % du coût de la modulation des contributions des communes à raison du financement du dispositif d'abattement, soit 78 592 euros, il résulte de l'instruction que ce coût représente 2,6 % de la contribution de la commune de Montauban. Compte tenu de la faiblesse de l'engagement de la commune de Montauban en faveur du volontariat conventionné, la différence de traitement qui en résulte dans la répartition du financement de ce dispositif est en rapport direct avec l'objet de la mesure qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat mis en œuvre par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour déterminer la répartition des contributions des communes au financement de ce service serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait le principe d'égalité doivent être écartés.  
 13. En troisième lieu, ce dispositif d'abattement vise, comme il a été exposé, à " prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat ", au sens des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, il prend en compte une donnée objective tenant à ce que les communes ayant conclu avec le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne des conventions telles que prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, afin de préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour formation des sapeurs-pompiers volontaires, rémunèrent les agents concernés pendant ces périodes de disponibilité et contribuent ce faisant au financement du service d'incendie et de secours. Il ne résulte pas de l'instruction que l'abattement de 1 000 euros accordé pour chaque sapeur-pompier volontaire mis à disposition du service d'incendie et de secours dans le cadre des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure serait sans rapport avec le coût résultant, pour la commune concernée, de la disponibilité accordée de ce fait à son agent. Par suite, les moyens tirés de ce que ce dispositif constituerait une sanction infligée en méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, faute d'avoir été prévue par la loi ainsi que du principe des droits de la défense, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, doivent être écartés.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à la commune de Montauban, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 2 000 euros au titre des mêmes frais engagés par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de la commune de Montauban est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Montauban versera une somme de 2 000 euros au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montauban et au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, où siégeaient : 
 - M. Barthez, président, 
 - M. Lafon, président assesseur, 
 - Mme Restino, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023. 
 La rapporteure, 
 V. RestinoLe président, 
 A. Barthez 
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°21TL22431537