CAA31 · 4ème chambre — 21 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C et Mme D B ont demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Mons à leur verser une somme de 277 340 euros. La commune de Mons a demandé au tribunal administratif de condamner Toulouse Métropole à la garantir de toutes les condamnations qui pourraient être prononcées à son encontre. 
 Par un jugement n° 1904416 du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a condamné la commune de Mons à verser à M. C et Mme B une somme de 245 425,03 euros. Il a également condamné Toulouse Métropole à garantir intégralement la commune de Mons de la condamnation prononcée à son encontre. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 21BX04317 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL24317 les 25 novembre 2021 et 3 novembre 2022, Toulouse Métropole, représentée par la société d'avocats Goutal, Alibert et associés, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'article 3 de ce jugement la condamnant à garantir intégralement la commune de Mons des condamnations prononcées à son encontre ; 
 2°) de rejeter l'appel en garantie formé par la commune de Mons en première instance ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la convention de mise à disposition des services de la métropole pour l'exercice des compétences communales n'est pas un contrat de louage d'ouvrage et sa responsabilité ne peut pas être engagée en l'absence de refus ou de négligence par ses services instructeurs d'exécuter un ordre ou une instruction du maire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ;  
 - quand bien même elle serait responsable, la commune de Mons a également commis des fautes de nature à l'exonérer de toute responsabilité en méconnaissant les articles 2, 7, 12 et 13 de la convention de mise à disposition des services de la métropole ; 
 - les notaires ont également commis des fautes dans le cadre de leur devoir de conseil et d'information de leurs clients en n'informant pas leurs clients de l'existence d'un plan de prévention des risques naturels identifiant un risque de mouvement de terrain sur les parcelles en litige ; 
 - l'Etat a aussi commis une faute lourde dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales ; 
 - les pétitionnaires de la décision d'urbanisme illégale ont commis une faute d'imprudence. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 septembre 2022 et 17 novembre 2022, la commune de Mons, représenté par Me Keller, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Toulouse Métropole la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Toulouse Métropole ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de Toulouse Métropole. 
 Par ordonnance du 18 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 décembre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Aveline, représentant Toulouse Métropole et de Me Thalamas, représentant M. C et Mme B. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par arrêté du 15 juin 2018, le maire de Mons a accordé un permis de construire une habitation à M. C et Mme B sur un terrain cadastré (ANO)AH70(ANO/). Par courrier du 26 octobre 2018, le maire de Mons leur a indiqué que le plan de prévention des risques naturels prévisibles classait leur terrain en zone bleue foncée en raison d'un risque moyen de mouvement de terrain, que ce terrain était ainsi inconstructible et que les travaux en cours de réalisation devaient par conséquent être interrompus. Par jugement du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a condamné la commune de Mons à verser à M. C et Mme B une somme de 245 425,03 euros en réparation des préjudices qu'on subit dans le cadre de cette opération d'urbanisme. Il a également condamné Toulouse Métropole à garantir la commune de Mons des condamnations prononcées à son encontre. Par la présente requête, Toulouse Métropole relève appel de ce jugement en tant qu'il l'a condamnée à garantir intégralement la commune de Mons de la condamnation prononcée à son encontre. 
 Sur les conclusions en appel en garantie :  
 2. Aux termes de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, " () III. - Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services. IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l'établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités techniques compétents. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l'établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret. Le maire ou le président de l'établissement public adresse directement au chef du service mis à disposition toutes instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il confie audit service. Il contrôle l'exécution de ces tâches. Il peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au chef dudit service pour l'exécution des missions qu'il lui confie en application de l'alinéa précédent ". 
 3. Les conventions conclues à titre onéreux et en dehors de toute obligation entre une collectivité territoriale et un établissement public de coopération intercommunale pour mettre à disposition des services sont des contrats de louage d'ouvrage dont l'inexécution ou la mauvaise exécution est susceptible d'engager la responsabilité de la personne morale dont dépendent ces services dans les conditions de droit commun. 
 4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, par une convention conclue en octobre 2014, la communauté urbaine de Toulouse à laquelle a succédé Toulouse Métropole a mis à disposition de la commune de Mons son service instructeur du droit des sols sur le fondement des III et IV de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. Contrairement à ce que soutient Toulouse Métropole, il ne résulte pas de ces dispositions que les conventions de mise à disposition conclues sur leur fondement sont de droit lorsqu'une commune le demande. De plus, il résulte de ces dispositions, lesquels prévoient le remboursement des frais de fonctionnement du service, que de telles conventions sont conclues à titre onéreux et non pas à titre gratuit. Dans ces conditions, et alors même que le service instructeur du droit des sols de Toulouse Métropole serait sous l'autorité du maire de Mons, cette convention constitue un contrat de louage d'ouvrage dont la mauvaise exécution est susceptible d'engager la responsabilité de Toulouse Métropole dans les conditions de droit commun. Par suite, sa responsabilité contractuelle est susceptible d'être engagée à l'encontre de la commune de Mons en raison des illégalités entachant le permis de construire du 15 juin 2018.  
 5. Aux termes de l'article L. 2131-10 du code général des collectivités territoriales, " Sont illégales les décisions et délibérations par lesquelles les communes renoncent soit directement, soit par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l'égard de toute personne physique ou morale qu'elles rémunèrent sous quelque forme que ce soit ". 
 6. Aux termes de l'article 14 de la convention de mise à disposition d'octobre 2014 : " La mise à disposition du service instructeur donne lieu à rémunération au profit de la communauté urbaine. Les communes verseront annuellement une contribution correspondant aux charges liées au fonctionnement du service mis à disposition et supportées par la communauté urbaine. Elles seront calculées dans les conditions prévues à l'article L5211-4-1. La répartition de cette contribution entre les communes ayant signé une convention de mise à disposition pour l'instruction des autorisations d'urbanisme avec la Communauté Urbaine s'établira en fonction des dispositions de l'article L5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. ". Aux termes de l'article 12 de cette même convention de mise à disposition d'octobre 2014, " Dans l'hypothèse où la commune de Mons serait attraite dans un contentieux indemnitaire relatif à un permis, une déclaration ou un certificat d'urbanisme ayant été instruit par les services de la communauté urbaine mis à disposition dans le cadre de la présente convention, elle renonce à appeler cette dernière en garantie, la commune de Mons restera seule responsable des éventuelles irrégularités commises par le service instructeur mis à sa disposition dans le cadre des opérations d'instruction des permis et des déclarations, et agissant sur l'instruction du maire (). Seront également à la charge de la commune de Mons l'ensemble des dépenses liées au contentieux de l'urbanisme, notamment les condamnations aux dépens, les frais irrépétibles et les condamnations d'ordre indemnitaire. ".  
 7. Contrairement à ce que soutient la commune de Mons, la convention de mise à disposition en litige, qui prévoit le seul remboursement des frais de fonctionnement du service instructeur conformément au IV de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, si elle est conclue à titre onéreux, ne peut être regardée comme prévoyant une rémunération d'une personne physique ou morale au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 2131-10 du même code. Dans ces conditions, la clause de renonciation à tout appel en garantie prévue par les stipulations de l'article 12 de cette convention ne constitue pas une clause illégale au sens de ces mêmes dispositions. Par suite, et dès lors qu'elle s'est engagée à renoncer à appeler en garantie Toulouse Métropole dans le cadre des contentieux indemnitaires relatifs à l'instruction des autorisations d'urbanisme, la commune de Mons n'est pas fondée à appeler en garantie Toulouse Métropole pour les condamnations prononcées par le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 octobre 2021 en raison des illégalités entachant le permis de construire du 15 juin 2018.  
 8. Il résulte de ce qui précède que Toulouse Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse l'a condamnée à garantir la commune de Mons de la condamnation prononcée par ce même jugement à son encontre.  
 Sur les frais liés au litige :  
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Toulouse Métropole qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la commune de Mons demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par Toulouse Métropole au titre des frais exposés et non compris dans les dépens sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'article 3 du jugement n°1904416 du tribunal administratif de Toulouse du 28 octobre 2021 est annulé. 
 Article 2 : Les conclusions d'appel en garantie formées par la commune de Mons à l'encontre de Toulouse Métropole sont rejetées.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole et la commune de Mons au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Toulouse Métropole, à la commune de Mons, à M. A C et à Mme D B. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023. 
  La rapporteure, 
 N. Lasserre 
           Le président, 
 D. ChabertLa geffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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