CAA78 · 2ème Chambre — 7 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SARL S. Carrico a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à lui verser la somme totale de 30 917,05 euros, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison du caractère tardif de la délivrance, le 24 avril 2018, d'un permis de construire modificatif sollicité dès le 27 octobre 2017 et de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1803274 du 24 novembre 2020, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande de la société S. Carrico, rejeté les conclusions présentées par la commune de Châteauneuf-sur-Loire sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative et les conclusions tendant à ce qu'il lui soit versé une somme de 1 euro de dommages-intérêts, et mis à la charge de la société S. Carrico une somme de 1 200 euros à verser à la commune de Châteauneuf-sur-Loire en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 janvier 2021, le 1er mars 2022 et le 28 novembre 2022, la SARL S. Carrico, représentée par Me Menouvrier, avocat, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision du 12 juillet 2018 refusant de faire droit à sa demande indemnitaire préalable ; 
 3°) de condamner la commune de Châteauneuf-sur-Loire à lui verser une somme totale de 37 044,54 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis, augmentée des intérêts légaux et de la capitalisation des intérêts ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire une somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - elle ne présente aucun moyen nouveau en cause d'appel ; 
 - la commune de Châteauneuf-sur-Loire a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant de lui accorder le permis de construire modificatif sollicité le 27 octobre 2017 et compte tenu du retard ensuite pris dans la délivrance de cette autorisation ; 
 - la commune de Châteauneuf-sur-Loire a commis une faute en contestant la conformité des travaux au-delà du délai de trois mois prévu par l'article R. 462-6 du code de l'urbanisme et en la mettant en demeure, sur ce fondement, de déposer une demande de permis de construire modificatif ; 
 - le comportement fautif de la commune de Châteauneuf-sur-Loire et sa volonté délibérée de lui nuire ont été de nature à lui causer un préjudice ;  
 - en raison du refus de permis de construire modificatif, plusieurs acquéreurs ont renoncé à l'achat des constructions projetées ;  
 - elle a subi un préjudice lié à la perte de chance de réaliser son projet aux conditions économiques qu'elle envisageait à hauteur de 5 000 euros ;  
 - elle a subi un préjudice lié à l'atteinte à la réputation à hauteur de 5 000 euros ;  
 - elle a subi un préjudice moral à hauteur de 5 000 euros ;  
 - elle a subi des préjudices financiers chiffrés à 5 704,44 euros pour les agios et 16 339,99 euros en raison de l'immobilisation des actifs et de la fluctuation des fonds, de mai 2017 à septembre 2018. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 décembre 2021 et le 13 octobre 2022, la commune de Châteauneuf-sur-Loire, représentée par Me Tissier-Lotz, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL S. Carrico une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - les conclusions tendant à ce que la commune indemnise le préjudice résultant de la méconnaissance des articles L. 462-2 et R. 462-6 du code de l'urbanisme sont irrecevables dès lors qu'elles se rapportent à un fait générateur nouveau n'ayant pas été invoqué en première instance ; 
 - elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité car c'est à bon droit qu'elle a refusé, par arrêté du 21 décembre 2017, la délivrance du permis de construire modificatif sollicité par la SARL S. Carrico, dès lors que la modification méconnaissait l'article UB 11-4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;  
 - elle n'a eu aucun comportement de nature à nuire à la SARL S. Carrico ; 
 - la seconde demande de permis de construire modificatif a été instruite dans un délai raisonnable ; 
 - la SARL S. Carrico a méconnu les termes du permis de construire initialement accordé ; 
 - les préjudices allégués par la SARL S. Carrico sont dépourvus de lien avec la mise en demeure de régulariser les travaux ; 
 - les préjudices allégués par la SARL S. Carrico sont pour certains en lien avec ses propres fautes et négligences ; 
 - les préjudices allégués ne sont pas établis et leur quantum n'est pas justifié. 
 Par une ordonnance du 24 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 9 décembre 2022, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Par courrier du 12 janvier 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices allégués pour la période allant de mai 2017 à décembre 2017 qui se rattachent à un fait générateur distinct de celui initialement invoqué. 
 Par un mémoire, enregistré le 19 janvier 2023, la SARL S. Carrico a présenté des observations en réponse à ce courrier. 
 Par un mémoire, enregistré le 7 février 2023, la commune de Châteauneuf-sur-Loire a présenté des observations en réponse à ce courrier. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lucas, substituant Me Menouvrier, pour la SARL S. Carrico. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Châteauneuf-sur-Loire a, par un arrêté du 31 janvier 2013, accordé à la SARL S. Carrico un permis de construire un bâtiment de cinq logements individuels et un pavillon. La SARL S. Carrico a déposé en mairie, le 17 février 2017, la déclaration d'achèvement des travaux. Par un courrier du 21 juillet 2017, le maire a informé la société du constat de la non-conformité des travaux avec l'autorisation délivrée le 31 janvier 2013 et l'a mise en demeure de régulariser les travaux entrepris sans autorisation portant, notamment, sur la couverture des constructions en " tuiles plates grand moule de ton ardoise, alors que la notice descriptive prévoyait une couverture en ardoises naturelles ". La SARL S. Carrico a déposé une demande de permis de construire modificatif le 27 octobre 2017, qui a fait l'objet d'un refus par un arrêté du 21 décembre 2017 au motif que les matériaux retenus pour la toiture méconnaissaient les dispositions de l'article UB11-4° du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-sur-Loire. La SARL S. Carrico a de nouveau sollicité, le 5 avril 2018, la délivrance d'un permis de construire modificatif, qui lui a été accordé par arrêté du 24 avril 2018. Par un courrier du 31 mai 2018, la SARL S. Carrico a demandé à la commune l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison du caractère tardif de la délivrance de ce permis modificatif. Dans le cadre de la présente instance, la SARL S. Carrico demande l'annulation du jugement n° 1803274 du 24 novembre 2020, par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à ce que la commune de Châteauneuf-sur-Loire soit condamnée à lui verser une somme de 30 917,05 euros en réparation de ces préjudices. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice résultant de la tardiveté de la décision du 21 juillet 2017 : 
 2. La personne qui a demandé en première instance la réparation des conséquences dommageables d'un fait qu'elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences devant le juge d'appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n'avait pas fait état devant les premiers juges, dès lors que ces chefs de préjudice se rattachent au même fait générateur et que ses prétentions demeurent dans la limite du montant total de l'indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant des éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement, sous réserve des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle. 
 3. En l'espèce, la SARL S. Carrico se prévaut, pour la première fois en appel, de ce que la commune aurait méconnu les dispositions de l'article R. 462-6 du code de l'urbanisme en constatant la non-conformité des travaux au permis de construire initialement délivré et en la mettant en demeure de solliciter un permis de construire modificatif au-delà du délai prévu par ces dispositions. Toutefois, il résulte de l'instruction que, tant dans sa demande indemnitaire préalable, que dans ses écritures de première instance, la société S. Carrico a uniquement sollicité la réparation du préjudice né de la décision du 21 décembre 2017 par laquelle la commune de Châteauneuf-sur-Loire a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif. Par suite, cette nouvelle demande, qui repose sur un fait générateur distinct, doit être regardée comme une cause juridique nouvelle en appel et doit donc être écartée comme irrecevable. Pour cette même raison, les conclusions nouvelles en appel tendant à ce que la commune indemnise le préjudice financier résultant de l'immobilisation d'actif et de la fluctuation des fonds de mai 2017 au 21 décembre 2017 sont irrecevables. 
 En ce qui concerne l'indemnisation des préjudices résultant du refus de permis de construire modificatif du 21 décembre 2017 et de la tardiveté à délivrer un nouveau permis de construire modificatif : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article UB 11-4° du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-sur-Loire : " () Toitures / () Les toits inclinés des habitations () doivent être couverts en ardoises naturelles ou artificielles ou en tuiles plates petit moule de teinte brun-rouge, ou en matériaux de teinte, de taille et d'aspect similaire ".  
 5. L'article R. 431-4 du code de l'urbanisme prévoit que : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R.*431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-7 dudit code : " Sont joints à la demande de permis de construire : / () b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". Enfin, l'article R. 431-8 de ce code dispose : " Le projet architectural comprend une notice précisant :/ () 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / () d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / () ". 
 6. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation. 
 7. Il résulte de l'instruction que lors d'une visite sur les lieux le 2 juin 2017, les services de la mairie ont constaté que la couverture des constructions avait été réalisée " en tuiles plates grand moule de ton ardoise ", en méconnaissance de l'autorisation initiale qui prévoyait une couverture en " ardoises teinte naturelle ". La demande de permis de construire modificatif, déposée le 27 octobre 2017 en vue de la régularisation de ces travaux, mentionnait que la couverture serait réalisée en " tuiles couleur ardoise ". Le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire a refusé ledit permis au motif que ce matériau n'est " ni de l'ardoise naturelle, ni de l'ardoise artificielle, ni de la tuile petit moule de teinte brun-rouge, ni un matériau présentant un aspect similaire tel que défini à l'article UB 11-4° () ".  
 8. Si la requérante soutient que le maire ne pouvait se fonder sur l'article UB 11-4° pour refuser le permis de construire modificatif dès lors que les tuiles envisagées sont similaires par leur teinte, leur taille et leur aspect aux matériaux autorisés par l'article UB 11-4° du règlement du plan local d'urbanisme, cette information n'était pas contenue dans la notice jointe au dossier de demande du permis modificatif, laquelle ne faisait état que de " tuiles couleur ardoise " ne permettant pas de vérifier leur aspect ou leur taille, sans que la commune n'ait eu la faculté de réclamer des informations complémentaires sur ce point dès lors qu'elles ne figurent pas au nombre des pièces, énumérées limitativement par le code de l'urbanisme, dont le service instructeur peut demander la production. Ce n'est que le 27 février 2018 que la fiche technique du matériau envisagé, correspondant au demeurant à des " ardoises céramiques ", a été communiquée à la commune qui, le 29 mars 2018, a invité la SARL S. Carrico à déposer un nouveau dossier de demande de permis modificatif " avec le descriptif de ce matériau pour régulariser la toiture des logements construits ". Par suite, en refusant le permis de construire modificatif sollicité, sans demander la production de pièces complémentaires, puis en refusant de retirer cette décision, le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. 
 9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'une première réunion a eu lieu entre les services de la commune et la société Carrico le 24 janvier 2018. Toutefois, contrairement à ce que soutient la requérante, la fiche technique relative aux caractéristiques des matériaux retenus pour la couverture des constructions n'a été communiquée aux services de la commune que le 27 février 2018. En outre, il ne résulte d'aucun des échanges engagés entre la commune et la SARL S. Carrico entre le 24 janvier 2018 et le 29 mars 2018, que la commune aurait, par son comportement, cherché à nuire à la société pétitionnaire et à retarder la délivrance d'un permis de construire modificatif. Au contraire, après la transmission de la fiche technique le 27 février 2018 et une visite sur place le 26 mars 2018, la commune de Châteauneuf-sur-Loire a, dès le 29 mars 2018, invité la SARL S. Carrico à déposer un permis de construire modificatif, ce que cette dernière a fait le 5 avril 2018. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que la commune aurait eu un comportement fautif, visant à retarder la délivrance de l'autorisation modificative ou à nuire à la SARL S. Carrico, de nature à engager sa responsabilité. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; () ". 
 11. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le permis de construire modificatif sollicité le 5 avril 2018 a été délivré par le maire de la commune le 24 avril 2018, soit moins de quinze jours après le dépôt de la demande. Ce délai très court ne saurait être regardé comme étant excessif et constituant une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Châteauneuf-sur-Loire n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, la SARL S. Carrico n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses conclusions indemnitaires.  
 Sur l'application des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :  
 13. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SARL S. Carrico demande à ce titre. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL S. Carrico le versement de la somme que la commune de Châteauneuf-sur-Loire demande sur le fondement des mêmes dispositions. Enfin, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par la SARL S. Carrico en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de SARL S. Carrico est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Châteauneuf-sur-Loire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL S. Carrico et à la commune de Châteauneuf-sur-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 9 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 M. Camenen, président-assesseur, 
 Mme Houllier, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 S. ALe président, 
 B. EVENLa greffière, 
 C. RICHARD 
 La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,