CAA78 · 6ème chambre — 24 août 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B, M. A F, Mme G D, Mme C D et Mme E D ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 1er mars 2019 par laquelle le conseil de territoire d'Orléans Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Ingré.  
 Par un jugement n° 1902837 du 10 juin 2021, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 août 2021 et 20 juin 2022 MM. B et F, représentés par Me Fortat et Liaud, avocats, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle a créé l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de la pointe de la Claye et, à titre infiniment subsidiaire, en tant qu'elle classe ce secteur en zone UA et UB du règlement du plan local d'urbanisme communal ;   
 4°) de mettre à la charge d'Orléans Métropole le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 MM. B et F soutiennent que : 
 - le jugement est insuffisamment motivé ; 
 - les modalités de publicité et de concertation définies par la délibération du 10 février 2011 ont été méconnues ;  
 - le lieu de consultation du dossier du projet de plan local d'urbanisme n'était pas connu lors de la concertation ;  
 - le dossier d'enquête publique était incomplet ;  
 - le projet de plan local d'urbanisme a été modifié après l'enquête ;  
 - le rapport de présentation ne justifie pas de la cohérence entre l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de la pointe de la Claye et le projet d'aménagement et de développement durable ;  
 - cette orientation méconnaît le projet d'aménagement et de développement durable ;  
 - elle méconnaît l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à la flore présente sur site et devant être préservée ;  
 - le zonage UA et UB sur ce secteur est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - l'orientation d'aménagement et de programmation ne pouvait inclure des propriétés privées.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 mars 2022 et 13 février 2023, Orléans Métropole, représentée par Me Tissiez-Lotz, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de MM. B et F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par MM. B et F ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du président de la 6ème chambre du 30 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 14 février 2023 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Villette,  
 - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Liaud substituant Me Fortat, pour MM. B et F, et de Me Tissier-Lotz, pour Orléans Métropole.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 10 février 2011, le conseil municipal de la commune d'Ingré a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Par une délibération du 28 février 2019, le conseil métropolitain d'Orléans Métropole, compétent depuis le 1er janvier 2017, a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Ingré. M. A B, propriétaire de la parcelle cadastrée YB 820, Mmes G, C et E D, propriétaires des parcelles cadastrée YB 927, 249, 933, 13, 14, 167 et 168, et M. A F, propriétaire des parcelles cadastrées YB 18, 19 et 828, ont adressé respectivement, par des courriers du 30 mars 2019, 1er avril 2019 et 3 avril 2019, des recours gracieux au président d'Orléans Métropole, rejetés implicitement en raison du silence gardé par l'administration. M. B et M. F relèvent appel du jugement du 10 juin 2021 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces décisions totalement ou partiellement en tant qu'elles concernent l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du secteur de la Pointe de la Claye ou, à défaut, le classement de la pointe de la Claye à la fois en zone UA et UB du règlement du plan local d'urbanisme.  
 Sur la régularité du jugement :  
 2. Pour écarter le moyen des requérants relatifs à l'existence d'une modification prohibée du projet de plan local d'urbanisme postérieurement à la clôture de l'enquête publique, les premiers juges ont rappelé que ces modifications résultaient des avis des personnes publiques associées et des observations du public et, qu'eu égard à leur caractère et à leur nombre modéré, elles ne remettaient pas en cause l'économie générale du projet. Ce faisant, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement et les requérants ne sauraient soutenir que celui-ci doit être annulé comme irrégulier.  
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. () A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. () ". Il résulte des dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan local d'urbanisme. 
 4. Conformément si la délibération du 10 février 2011 prévoyait que seraient organisés " des ateliers techniques auquel seront conviés les services municipaux et des techniciens, experts extérieurs tels que () les chambres consulaires ", ces dispositions n'imposaient pas que soit organisés un atelier technique avec chacune de ces chambres. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions auraient été méconnues au motif que seule la chambre du commerce et de l'industrie du Loiret aurait été conviée à un tel atelier. Il ressort au demeurant des pièces du dossier qu'un atelier a été organisé sur le thème de l'agriculture avec des représentants de la profession agricole. L'ensemble des chambres consulaires du Loiret (chambre du commerce et de l'industrie, chambre des métiers et de l'artisanat et chambre d'agriculture), auquel ce projet a été transmis pour avis par un courrier du 18 février 2018, a ensuite été associé à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme conformément à la délibération du 10 février 2011. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de cette délibération doit être écarté dans cette branche.  
 5. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que les documents du plan local d'urbanisme ont été élaborés entre 2015 et 2017. Des réunions publiques ont été organisées en mai 2015 sur projet d'aménagement et de développement durable après l'exposition publique de celui-ci et en septembre et décembre 2016 sur l'ensemble des documents du plan local d'urbanisme après leur exposition publique. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces documents auraient fait l'objet d'une modification nécessitant une nouvelle concertation ultérieure. Dès lors, nonobstant l'absence de réunion en 2017, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de la délibération du 10 février 2011, qui prévoyaient une concertation pendant toute la durée de l'élaboration du projet, auraient été méconnues. Le moyen doit également être écarté dans cette branche.  
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 ; () ". Aux termes de l'article R. 123-25 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communs membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. ".  
 7. En l'espèce, ni la délibération du 10 février 2011, affichée en mairie, ni l'encart publié dans La République du Centre ne mentionnait le lieu où le dossier du projet de plan local d'urbanisme pouvait être consulté en vue de la concertation. Néanmoins, cet encart mentionnait l'affichage en mairie de cette délibération et cette dernière qu'un registre serait mis à la disposition du public pour qu'il y soit consignées ses observations aux heures habituelles d'ouverture de la mairie. Ainsi, les habitants de la commune d'Ingré étaient informés qu'ils pouvaient contacter les services municipaux, auprès duquel il est constant que le dossier de concertation était consultable, afin d'obtenir des informations sur la procédure de révision du plan local d'urbanisme en cours. Les documents du plan local d'urbanisme ont au surplus fait l'objet de plusieurs expositions publiques, invitant les habitants à s'informer et à s'exprimer sur le projet. Le lieu de consultation du dossier de concertation n'a pas été modifié à la suite du transfert de compétence intervenu au profit d'Orléans Métropole. Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, la méconnaissance du 7ème alinéa de l'article R. 123-5 précité du code de l'urbanisme n'a pas privé les intéressés d'une garantie ni n'a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision attaquée. Le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit, dès lors, être écarté. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". En vertu de l'article R. 123-8 du même code, le dossier soumis à l'enquête publique doit notamment comporter les documents du projet de plan local d'urbanisme, les avis émis sur ce projet de plan par les personnes publiques associées et le bilan de la concertation.  
 9. D'une part, le rapport du commissaire enquêteur, qui vise tant la délibération du 10 février 2011 par laquelle le conseil municipal d'Ingré a décidé la révision du plan local d'urbanisme et organisé la concertation sur ce projet que la délibération du conseil métropolitain du 28 septembre 2017 qui a arrêté le projet de plan local d'urbanisme et à laquelle étaient annexés les documents de ce plan et le bilan de la concertation, indique que ces documents étaient inclus dans le dossier soumis à l'enquête publique.  
 10. D'autre part, il résulte des attestations des 5 et 8 octobre 2018 du maire de la commune d'Ingré et du chef du service de l'urbanisme d'Orléans Métropole agissant pour le président de cet établissement qu'étaient présents au dossier soumis à l'enquête publique les avis des personnes publiques associées consultées entre février et avril 2018. Les requérants ne produisent aucun élément permettant de contester ces attestations. 
 11. Dès lors, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté.  
 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.  
 13. Il ressort de la note de synthèse transmise aux membres du conseil métropolitain que les modifications relatives aux espaces boisés classés et aux emplacements réservés situés dans le périmètre du projet de l'autoroute A10 résultent de l'avis des services de l'Etat et ne modifient pas l'économie générale du projet de plan qui prenait déjà en compte ces travaux. La suppression des espaces boisés classés situés sous les lignes à très haute tension présentes sur la commune résulte de l'avis de RTE, fondé sur des considérations d'entretien de ces lignes, et ne modifie pas l'économie générale du projet de plan qui tenait déjà compte des servitudes induites par leur existence. Pour le reste, les modifications du projet de plan local d'urbanisme présentent un caractère mineur et résultent des avis des personnes publiques associées ou des observations du public comme en témoigne la note de synthèse transmise aux conseillers métropolitains. Dès lors, le moyen tiré de la violation de l'article L. 153-43 précité doit être écarté.  
 14. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation, qui développe le respect, par l'orientation d'aménagement et de programmation concernant le secteur de la pointe de la Claye, des objectifs de densification, de gestion paysagère des interfaces, de préservation d'une ville-jardin et de valorisation des liaisons douces prévues par le projet d'aménagement et développement durables (PADD), est conforme aux dispositions précitées.  
 15. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. () ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'un établissement public de coopération intercommunal instaure une orientation d'aménagement et de programmation en vue de la densification de l'urbanisation, y compris sur un terrain actuellement non construit.   
 16. En huitième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'objectif de densification prévu par le projet d'aménagement et développement durable n'est pas limité au centre-bourg mais s'étend sur l'ensemble de la tâche urbaine qui englobe le secteur de la pointe de la Claye, situé au cœur d'une zone pavillonnaire. En outre, l'orientation litigieuse prévoit la préservation des arbres, la gestion paysagère des interfaces entre les bâtis et des liaisons douces, dans le respect des autres objectifs de préservation de la ville-jardin - qui n'impliquait pas nécessairement le maintien en l'état du site - et de favorisation de ces liaisons prévues par le PADD. Dès lors, le moyen tiré de l'incohérence entre cette orientation et ce projet doit être écarté.  
 17.  En neuvième lieu, si les requérants font valoir la présence d'orchidées sur le secteur de la pointe de la Claye, ils se bornent à produire une photo de chaque espèce dont la présence a été constatée par eux sans produire aucun élément sur la protection dont ces plantes feraient l'objet ou l'importance de leur présence pour la biodiversité du secteur. L'orientation d'aménagement et de programmation litigieuse prévoit au demeurant un maintien des arbres et d'espaces verts dans un souci de préservation du caractère de ville-jardin de la commune d'Ingré. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.  
 18. En dixième lieu, si les requérants soutiennent que le conseil métropolitain a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant le secteur de la pointe de la Claye en secteur UA et UB, cet espace est enclavé dans l'espace urbain. Les requérants ne produisent aucun élément relatif à la qualité du site qui ferait obstacle à la densification souhaitée par la métropole et qui aurait justifié un autre classement. Dès lors, ce moyen doit être écarté.  
 19. En dernier lieu, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que le secteur visé par l'orientation d'aménagement et de programmation en litige ne pouvait inclure de propriétés privées. La seule circonstance qu'Orléans Métropole ait décidé une modification du plan local d'urbanisme pour redessiner le périmètre de cette orientation ne saurait à cet égard caractériser l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans son schéma initial.  
 20. Il résulte de tout ce qui précède que MM. B et F ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande.  
 Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge d'Orléans Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent à ce titre. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de MM. B et F les sommes demandées par Orléans Métropole sur le fondement des mêmes dispositions.   
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de MM. B et F est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par Orléans Métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, à M. A F, à Orléans Métropole et à la commune d'Ingré. 
 Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Albertini, président 
 M. Mauny, président assesseur, 
 Mme Villette, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 août 2023. 
 La rapporteure, 
 A. VILLETTELe président, 
 P.-L. ALBERTINILa greffière, 
 F. PETIT-GALLAND 
 La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,