CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 21 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C G, M. H, Mme F G, Mme E G, M. B G et M. A G ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 14 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Halsou.  
 Par un jugement n° 2001550 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 décembre 2022 et 11 juillet 2023, M. C G, M. H, Mme F G, Mme E G, M. B G et M. A G, représentés par la SELARL Etche avocats, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 18 octobre 2022 du tribunal administratif de Pau ;  
 2°) d'annuler la délibération du 14 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Halsou ;  
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays basque la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - les conseillers communautaires n'ont pas été convoqués dans le délai de 5 jours préalablement à la tenue de la séance du 14 décembre 2019, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 
 -     la délibération en litige a été prise au terme d'une procédure irrégulière faute pour les conseillers communautaires d'avoir été rendus destinataires d'une note de synthèse explicative suffisante, en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant dès lors qu'il ne justifie pas du classement de leur parcelle en zone N ; 
 - le classement de leur parcelle cadastrée section AC n°42 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;     
 - ce classement en zone N n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;  
 - la délibération en litige est entachée de détournement de pouvoir.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 14 juin 2023 et le 14 septembre 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des appelants la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 20 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2023. 
    
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Edwige Michaud,  
 - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, 
 - les observations de Me Gaborit représentant M. G C, M.G Aingeru, Mme G F, Mme G E, M. G B et M. G A et celles de Me Gauci représentant la communauté d'agglomération du Pays Basque. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 14 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Halsou. Les consorts G relèvent appel du jugement du 18 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération.  
 Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2019 :  
 En ce qui concerne la procédure d'adoption de la délibération :  
 2. Aux termes du I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme : " I.-L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. () ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles (), L. 2121-12, (), ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code dans sa version applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".  
 3. Il résulte des dispositions précitées que les convocations aux réunions du conseil communautaire, accompagnées des notes explicatives de synthèse, doivent être envoyées aux conseillers communautaires en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil communautaire n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil communautaire, ces délais auraient été respectés doit ainsi apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 14 décembre 2019 mentionne la date de convocation des conseillers communautaires au 6 décembre 2019, soit plus de 5 jours francs avant la tenue de la séance, le 14 décembre 2019. Cette mention, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, est également indiquée sur l'entête de la convocation elle-même ainsi que dans le compte rendu de la séance du même jour. Il ressort au surplus des pièces du dossier qu'une convocation supplémentaire à celle effectuée par voie postale a été adressée de façon dématérialisée à l'ensemble des conseillers communautaires par un courriel du 6 décembre 2019, soit plus de 5 jours francs avant la tenue de la séance du 14 décembre 2019. Par suite et faute de tout élément circonstancié apporté par les requérants tendant à remettre en cause les mentions factuelles inscrites dans la convocation du 6 décembre 2019, la délibération du 14 décembre 2019 et le compte-rendu de la séance du même jour et dès lors que, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'absence de plusieurs conseillers communautaires à la séance du 14 décembre 2019 n'est pas, par elle-même, de nature à démontrer le défaut de convocation des conseillers communautaires dans les délais, le délai de convocation doit être regardé comme ayant été respecté. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance du délai de convocation des conseillers communautaires doit être écarté. Il n'est, par ailleurs, pas allégué que l'absence de conseillers à la séance traduiraient des vices dans la procédure suivie et notamment dans le quorum à respecter, 
 5. Il résulte de l'article L. 2121-12 précité que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la convocation du 6 décembre 2019 mentionne être accompagnée d'un ordre du jour ainsi que de rapports de présentation correspondant à cet ordre du jour, lesquels ont été produits par l'administration en défense. Or, d'une part, pour ce qui est de l'ordre du jour, ce dernier mentionne expressément au point n°51 l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Halsou, lequel est par ailleurs rappelé dans le compte-rendu de séance, et renvoie en entête à un ensemble d'annexes accessibles sur une plateforme de téléchargement dont le lien d'accès est expressément indiqué et avait été par ailleurs envoyé aux conseillers dans le courriel du 6 décembre 2019. D'autre part, pour ce qui est du rapport envoyé aux conseillers, ce dernier indique de façon précise et détaillée les objectifs poursuivis par la révision envisagée, comporte un projet de délibération, lequel vise les textes applicables, rappelle la procédure suivie et notamment la teneur des avis des personnes associées et les recommandations formulées par le commissaire-enquêteur, et fait état des axes du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme d'Halsou. Il indique également les principales modifications projetées à la suite des avis des personnes publiques associées et de l'avis du commissaire-enquêteur après enquête publique, la façon dont les recommandations formulées par le commissaire-enquêteur ont été prises en compte et la manière dont les réserves émises par ce dernier ont été levées. Ainsi, ce rapport, qui porte sur le point n° 51 de l'ordre du jour, bien qu'il ne soit pas formellement intitulé " notice explicative de synthèse ", répond aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.  
 En ce qui concerne le rapport de présentation :  
 7. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (). ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : ()  /4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; (). ". L'article L. 151-9 du code de l'urbanisme auquel renvoi l'article R. 151-2 de ce code prévoit la délimitation, par le règlement, de zones urbaines (U), à urbaniser (AU), naturelles (N), et agricoles et forestières (N).  
 8. Le rapport de présentation comprend une partie intitulée " choix et justification du projet " au sein de laquelle une sous-partie intitulée " influence des enjeux environnementaux dans la délimitation des zones " justifie le choix du zonage N retenu, au regard notamment de l'objectif de préservation des espaces de qualité paysagère, et comporte à ce titre plusieurs cartes de la commune sur lesquelles les zones naturelles sont identifiées, incluant la parcelle des requérants. En outre, le rapport de présentation, qui mentionne l'objectif de réserver une diversité d'ambiances paysagères au sein de l'espace communal, comporte une sous-partie intitulée " les éléments paysagers remarquables et la couverture boisée " dont la cartographie classe la parcelle des requérants parmi les éléments d'intérêt paysager. Enfin, le rapport de présentation précise que l'un des objectifs est d'urbaniser la zone d'aménagement concertée " D " de manière à faire émerger un cœur de bourg attractif avec des équipements, espaces publics, commerces, services et logements, et admet que ce projet important limite, de fait, l'urbanisation d'autres espaces eu égard aux quantités de logements envisagées ainsi qu'aux exigences du schéma de cohérence territoriale et de l'Etat en matière de modération de la consommation des espaces. Par suite, au vu de ces éléments, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation, qui n'a pas à indiquer parcelle par parcelle les motifs des classements, serait entaché d'insuffisance quant à la justification du classement en zone naturelle de certaines parcelles du centre bourg d'Halsou.  
 En ce qui concerne le classement de la parcelle des requérants en zone naturelle : 
 9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Aux termes de l'article L. 151-19 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". 
 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste. 
 11. Les requérants établissent, notamment par la production d'un constat d'huissier, que leur parcelle, cadastrée section AC n°42 et classée en zone UA préalablement à la révision du plan local d'urbanisme, se situe dans le centre du bourg d'Halsou, entre des constructions existantes, à proximité de la mairie, de l'école primaire et du parking public, et est constituée d'un terrain dépourvu de boisement, partiellement bâti, équipé et desservi par les réseaux de la commune. Toutefois, il ressort du rapport de présentation que les auteurs de la révision du PLU d'Halsou ont entendu d'une part, urbaniser au cœur du bourg principalement la ZAC D à laquelle n'appartient pas la parcelle des requérants, et d'autre part, préserver les espaces paysagers du bourg. La majeure partie de la parcelle des requérants, d'une superficie totale de 2 094 m², est demeurée principalement à l'état naturel et jouxte dans son intégralité à l'ouest une vaste zone naturelle et des espaces verts bordant la Nive, protégés en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, sur lesquels elle offre une perspective dégagée. Dans ces conditions, le classement de la parcelle des requérants en zone N n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne la cohérence du règlement avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) :  
 12. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Par ailleurs, en vertu de l'article R. 123-8 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison () de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ".  
 13. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein du projet.  
 14. Il ressort du PADD que les auteurs du PLU, confrontés à une désertification du centre-bourg d'Halsou, qualifié de " village fantôme ", et à un développement de l'habitat en périphérie de ce centre, ont entendu revitaliser le centre-bourg par le biais notamment du projet dit D dont l'objectif consiste à fédérer l'ensemble des quartiers proches du bourg sur une grande centralité. Toutefois, si ses auteurs ont ainsi entendu développer l'urbanisation dans le centre-bourg, ils ont également fait état de leur volonté de maintenir l'écrin végétal du bourg et de préserver son ambiance arborée et boisée ainsi que ses atouts paysagers, en fixant notamment un zonage naturel sur les ouvertures et perspectives sur le grand paysage. Or, il ressort des pièces du dossier que la parcelle des requérants, ainsi qu'il a été dit au point 11, offre depuis le bourg une perspective dégagée sur des espaces verts bordant la Nive, protégés en application de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Ainsi, le classement en zone N de la parcelle des requérants correspond aux préoccupations exprimées et répond au parti pris d'urbanisme retenu visant à préserver l'ambiance boisée du bourg. Dans ces conditions, ce classement en zone N ne présente aucune incohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables relatifs à l'urbanisation du centre-bourg. 
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 
 15. La volonté des auteurs de la révision du PLU d'Halsou d'urbaniser en centre bourg prioritairement la ZAC D, limitant de fait le classement en zone urbaine de parcelles situées au cœur du bourg et présentant un intérêt paysager telles que celle appartenant aux requérants, ne répond pas à un but étranger à l'intérêt général et aux considérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire communal. Par suite, le détournement de pouvoir allégué doit être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. C G et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 14 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Halsou.  
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche de mettre à leur charge la somme globale de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Pays basque au même titre.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. C G et autres est rejetée. 
 Article 2 : M. C G et autres verseront à la communauté d'agglomération Pays basque la somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C G, M. H, Mme F G, Mme E G, M. B G, M. A G et à la communauté d'agglomération Pays basque. 
 Une copie en sera adressée à la commune d'Halsou.  
 Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Elisabeth Jayat, présidente, 
 M. Sébastien Ellie, premier conseiller, 
 Mme Edwige Michaud, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Edwige Michaud 
 La présidente, 
 Elisabeth Jayat  
 La greffière, 
 Virginie Santana 
  La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°22BX03100