CAA69 · COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — 19 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 La SCI Ganeshca a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2018 par lequel le maire de la commune de Collonges-sous-Salève ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A en vue de procéder à la division d'une parcelle, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1808213 du 19 mai 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour 
 Par une requête enregistrée le 12 juillet 2022, et un mémoire complémentaire enregistré le 25 septembre 2023 et non communiqué, la SCI Ganeshca, représentée par Me Petit, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du 19 mai 2022 ;  
 2°) d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2018 par lequel le maire de la commune de Collonges-sous-Salève ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A en vue de procéder à la division d'une parcelle, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Collonges-sous-Salève le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Grenoble a omis de statuer sur le moyen tiré de la non-conformité du plan local d'urbanisme (PLU) au projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; 
 - le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a entièrement fait peser sur elle la charge de la preuve des faits avancés ; 
 - le PLU approuvé le 9 mars 2017, sur le fondement duquel l'arrêté en litige est intervenu, est illégal, dès lors que : 
 - le classement en zone constructible Ud a été obtenu dans des conditions irrégulières par le propriétaire, M. A, en ce qu'il a pris une part active dans ce classement et siégeait notamment à la commission d'urbanisme, et que, ainsi, les dispositions de l'article L. 2132-11 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; 
 - au-delà du vice de procédure, le principe général du droit d'impartialité, ainsi que les dispositions de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la vie publique, ont été méconnus ; 
 - la délibération 9 mars 2017 est entachée d'un détournement de pouvoir et d'erreur d'appréciation ; 
 - il existe des incohérences entre le document graphique du règlement du PLU et les orientations du PADD, en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - le projet ne respecte pas davantage le plan d'occupation des sols qui redeviendrait applicable en cas d'annulation ou de déclaration d'illégalité du PLU. 
 Par un mémoire enregistré le 4 novembre 2022, et des pièces enregistrées le 9 février 2024 et non communiquées, la commune de Collonges-sous-Salève, représentée par Me Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCI Ganeshca le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par la SCI Ganeshca ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 1er septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique 
 - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Mauclair, première conseillère ; 
 - les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Petit, représentant la SCI Ganeshca et de Me Fiat, représentant la commune de Collonges-sous-Salève.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la présente requête, la SCI Ganeshca relève appel du jugement du 19 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 septembre 2018 par lequel le maire de la commune de Collonges-sous-Salève ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A en vue de procéder à la division de la parcelle cadastrée section A n° 116, située au lieu-dit Creptiout, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. A l'appui de sa demande, la SCI Ganeshca soutenait notamment que les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme étaient méconnues en raison des incohérences entre le document graphique du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé. 
 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SCI Ganeshca devant le tribunal administratif de Grenoble. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de la délibération du 9 mars 2017 : 
 4. Pour contester la décision par laquelle le maire de Collonges-sous-Salève ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par M. et Mme A en vue de procéder à la division de leur parcelle, la SCI Ganeshca se prévaut, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 9 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Collonges-sous-Salève a approuvé le plan local d'urbanisme. 
 5. En premier lieu, l'article L. 151-5, reprenant le troisième alinéa de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 139 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, impose que les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, que devait fixer le PADD en l'état antérieur de ces dispositions, soient des objectifs chiffrés. L'article 139 de cette loi, dans sa rédaction résultant de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014, précise toutefois que : " Les organes délibérants des établissements publics ayant engagé l'élaboration, la révision ou la modification d'un plan local d'urbanisme avant la publication de la présente loi peuvent toutefois opter pour appliquer les mêmes articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction antérieure à la présente loi. Les plans locaux d'urbanisme élaborés ou révisés avant cette date, ainsi que ceux dont la procédure d'élaboration, de modification ou de révision est achevée après cette même date conformément aux dispositions applicables antérieurement à ladite date, sont mis en conformité avec lesdits articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction résultant de la présente loi lors de leur prochaine révision ". 
 6. Sans préjudice de l'application immédiate des dispositions issues de l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre 1er du code de l'urbanisme, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, il résulte des dispositions transitoires de l'article 139 de la loi du 24 mars 2014, citées au point précédent, que les communes ayant engagé la procédure d'élaboration d'un PLU avant la publication de cette loi peuvent l'achever conformément aux dispositions antérieures de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, à charge pour elles de mettre ce document en conformité avec les nouvelles dispositions de cet article lors de sa prochaine révision. 
 7. D'une part, l'absence de mention du caractère chiffré des objectifs de consommation foncière dans la délibération du 26 mars 2015 arrêtant le projet de PLU révèle par elle-même que les auteurs ont entendu, usant implicitement de la faculté offerte par ledit article 139, achever la procédure de révision du plan d'occupation des sols (POS) de Collonges-sous-Salève en vue de sa transformation en PLU, initiée par une délibération du 29 novembre 2012 et modifiée par une délibération du 19 septembre 2013, conformément aux dispositions antérieures à la loi du 24 mars 2014, sans qu'il puisse être tiré, contrairement à ce que soutient la société requérante, du seul usage du vocable " paysage " adjoint à la description du contenu réglementaire du PADD s'agissant des orientations générales des politiques et figurant dans cette même délibération l'intention contraire desdits auteurs. Ceux-ci doivent ainsi être regardés comme ayant exercé l'option prévue par les dispositions citées au point 2, dont il ne résulte pas qu'elle serait subordonnée à l'adoption d'une délibération spécifique à cet effet. Dans ces conditions, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l'absence d'objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain dans le PADD du PLU. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : () / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions ; () ". Il résulte des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote  n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 116, dont M. A, membre de la commission en charge de l'élaboration du document d'urbanisme et conseiller municipal, est le propriétaire, était, dans le cadre de l'élaboration du PLU de Collonges-sous-Salève, initialement classée en zone agricole ainsi que l'atteste le plan du 30 novembre 2015, tel que validé par la commission en charge de l'élaboration du document d'urbanisme le 20 janvier 2016 ainsi que les plans distribués aux habitants de la commune en février 2016. La modification du classement de cette parcelle en zone Ud, qui a été présentée au cours d'une réunion de la commission, a été actée par une délibération du conseil municipal du 19 mai 2016. Si la SCI Ganeshca se prévaut des conditions dans lesquelles cette modification est intervenue, sans discussion ni explication, elle ne justifie toutefois, en se bornant à soutenir que M. A est nécessairement à l'origine de la modification du zonage de sa parcelle, d'aucun élément de nature à établir que du fait de l'influence exercée par ce conseiller, cette parcelle a été classée en zone Ud. Par ailleurs, M. A, était absent lors de l'adoption de la délibération du 9 mars 2017, ainsi que lors de nombreuses réunions de la commission. Il n'est ainsi pas établi que M. A aurait entendu défendre un intérêt propre et étranger à l'intérêt général, s'agissant d'une délibération déterminant les prévisions et règles d'urbanisme applicables sur l'ensemble du territoire de la commune. Dans ces conditions, et alors que le tribunal s'est estimé à bon droit suffisamment informé sur ce point sans mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction, la délibération du 9 mars 2017 n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ni le principe d'impartialité ni les dispositions précitées de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013. 
 10. En troisième lieu, il résulte de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraine pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger. Lorsque le document local d'urbanisme sous l'empire duquel a été délivrée l'autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal pour un ou plusieurs motifs non étrangers aux règles applicables au projet en cause, la détermination du document d'urbanisme au regard duquel doit être appréciée la légalité de cette autorisation obéit, eu égard aux effets de la règle posée à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, aux règles suivantes. Ainsi lorsque ce ou ces motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d'urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur. S'agissant en particulier d'un plan local d'urbanisme, une disposition du règlement ou une partie du document graphique qui lui est associé ne peut être regardée comme étant divisible que si le reste du plan forme avec les éléments du document d'urbanisme immédiatement antérieur le cas échéant remis en vigueur, un ensemble complet et cohérent. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. 
 11. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir. 
 14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 116 est classée par le plan local d'urbanisme approuvé le 9 mars 2017 en zone Ud, définie comme un secteur à dominante d'habitats individuels/accolés. Cette parcelle, d'une superficie de 983 m² et toutefois dépourvue de toute construction, s'ouvre à l'est et au sud sur une vaste zone naturelle et agricole à laquelle elle s'intègre. En effet, au vu des photographies produites, la parcelle, qui ne constitue au demeurant pas une dent creuse, s'intègre pleinement au secteur " Les vallons ", lequel est qualifié par le rapport de présentation du PLU de " poumon vert " devant être valorisé et est, au surplus, directement visé par l'OAP n° 5 " Patrimoine végétal à préserver ". Par ailleurs, le classement en zone Ud de la parcelle en litige contrevient à l'objectif n° 3 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), spécifique au secteur où se situe la parcelle en litige, selon lequel il convient de limiter le développement urbain de " Collonges Coteau " ", quartier qui n'apparait pas stratégique pour un développement de l'urbanisation. Le PADD prévoit, pour satisfaire cet objectif, outre la réduction de moitié de la consommation foncière, que l'urbanisation se fera de manière préférentielle dans les interstices de la tache urbaine et que celle des dents creuses devra se faire en harmonie avec le contexte urbain paysager et environnemental. Par ailleurs, le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCOT identifie également le coteau comme un site d'urbanisation non prioritaire. Dans ces circonstances, quand bien même la parcelle serait clôturée par des haies et supporterait dans sa partie nord, à proximité de la maison d'habitation de M. et Mme A, un potager d'une faible superficie, qui ne suffit pas à caractériser l'artificialisation de ladite parcelle, le classement en zone Ud est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et est incohérent avec les objectifs du PADD. 
 15. Toutefois, du fait de l'illégalité du classement de la parcelle cadastrée section A n°116 par le PLU approuvé le 9 mars 2017, la légalité de l'arrêté de non-opposition doit s'apprécier au regard des dispositions antérieures en vigueur du plan d'occupation des sols (POS) tel que modifié en dernier lieu le 9 décembre 2004. Ladite parcelle, alors classée en zone NAc du POS, zone insuffisamment équipée, non raccordée à un système d'assainissement collectif, suit les règles d'occupations et d'utilisation du sol fixées pour la zone UC. Cependant, en se bornant à invoquer la méconnaissance des règles de superficie minimale fixées par l'article UC5, sans remettre en cause la légalité du classement en zone NAc, la SCI Ganeshca ne peut être regardée comme invoquant la méconnaissance des dispositions pertinentes remises en vigueur. Il suit de là que les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme et de l'erreur manifeste d'appréciation ne peuvent être utilement invoqués. 
 16. En dernier lieu, la SCI Ganeshca ne démontre pas, nonobstant notamment l'erreur manifeste qui entache le classement ainsi retenu, que les choix opérés lors de la révision ayant abouti à l'adoption de la délibération du 9 mars 2017 auraient pris en compte les intérêts personnels de M. A au détriment de l'intérêt général. Il s'ensuit que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 
 En ce qui concerne l'autre moyen :  
 17. Enfin, l'autorisation d'urbanisme en litige étant, ainsi qu'elle le précise d'ailleurs, délivrée sous réserve du droit des tiers et sous réserve de l'obtention des servitudes nécessaires pour la desserte de l'opération, la SCI requérante n'est pas fondée à soutenir que le maire de Collonges-sous-Salève n'aurait pas pleinement exercé l'ensemble de ses prérogatives. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir invoquée en première instance, que la SCI Ganeshca n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision contestée. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Collonges-sous-Salève, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI Ganeshca demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 20. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI Ganeshca une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Collonges-sous-Salève et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 19 mai 2022 est annulé. 
 Article 2 : La demande de la SCI Ganeshca devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus des conclusions de la requête d'appel sont rejetés.   
 Article 3 : La SCI Ganeshca versera à la commune de Collonges-sous-Salève une somme de 2 000 euros au titre de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Ganeshca, à M. et Mme B A et à la commune de Collonges-sous-Salève.  
 Délibéré après l'audience du 13 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,   
 Mme Anne-Gaëlle Mauclair, première conseillère, 
 Mme Claire Burnichon, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024.  
 La rapporteure, 
 A.-G. Mauclair La présidente, 
 M. C  
 La greffière, 
 F. Prouteau 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,