CAA69 · 1ère chambre - formation à 3 — 18 décembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 10 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Francheville a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une maison d'habitation. 
 Par un jugement n° 2006856 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour 
 Par une requête enregistrée le 30 novembre 2022 et des mémoires complémentaires enregistrés les 5 janvier 2023, 5 avril 2024 et 30 mai 2024, M. A, représenté par Me Gaucher, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du 29 septembre 2022 en tant qu'il a rejeté sa demande ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 10 juin 2020, ainsi que la décision du 29 juillet 2020 rejetant son recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Francheville le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - le tribunal a entaché son jugement de dénaturation des faits et d'erreur de droit, en ce qu'il a indiqué que le terrain d'assiette du projet était situé en secteur agricole du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) alors que ce terrain est situé en zone urbanisée UA3 du plan local d'urbanisme (PLU) et en ce qu'il a confondu PLU et PLUi ; 
 - les décisions sont entachées d'incompétence de leur signataire ; 
 - les décisions contestées sont illégales par voie de conséquence de l'illégalité qui entache le classement du secteur dit " C " en zone UA3 ; 
 - la bande de constructibilité secondaire n'est opposable que si le terrain est limitrophe de la voie publique ; 
 - en l'espèce, la bande de constructibilité secondaire, à la supposer applicable, ne concernait pas toute la parcelle mais uniquement une bande de quatre mètres de long de la limite séparative nord-est ; 
 - dès lors que la zone UA est une zone banalisée et que les constructions nouvelles à usage d'habitation ne sont ni interdites par l'article 1 UA, ni admises sous conditions par l'article 2 UA, de telles constructions nouvelles sont autorisées dans toute la zone UA, y compris dans le secteur UA3 ; 
 - le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article 2.1.7 de l'article 2 UA du règlement du PLU ; 
 - le maire se serait opposé à la déclaration préalable de division déposée en 2017 si le lot issu de la division avait été inconstructible ; 
 - le motif tiré de l'incomplétude du dossier est un motif de refus du permis sollicité ; ce motif est illégal, en l'absence de demande de pièces complémentaires sur le fondement de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, le dossier étant réputé complet en vertu de l'article R. 423-22 du même code ; 
 - les écritures produites en défense devant la cour sont entachées d'incompétence. 
 Par des mémoires enregistrés les 8 juin 2023, 2 mai 2024 et 12 juin 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Francheville, représentée par Me Gaël (SELARL Strat Avocats), conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le cas échéant, le motif tiré de l'insuffisance du dossier pourra être neutralisé et le motif tiré de l'incomplétude du dossier en méconnaissance des dispositions du f) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, pourra être substitué au motif de refus tiré de la méconnaissance du point 2.1.7 de l'article 2 UA du règlement du PLU. 
 Par ordonnance du 31 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juin 2024. 
 Par un courrier du 15 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du 29 juillet 2020 de rejet du recours gracieux, qui sont nouvelles en appel. 
 Des observations en réponse à ce courrier, présentées par M. A, ont été enregistrées le 22 novembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Maubon, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Djebiri, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Gaucher, représentant M. A, 
 - et les observations de Me Gaël, représentant la commune de Francheville. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une déclaration préalable déposée le 13 septembre 2017, la société Clea Patrimoine, représentée par M. A, a sollicité la division d'une parcelle cadastrée section  située  à Francheville (Rhône), en deux lots dont un à bâtir. Par un arrêté du 9 octobre 2017, le maire de la commune n'a pas fait opposition à ce projet, qui a conduit à la constitution d'une parcelle  non bâtie et d'une parcelle  bâtie. Le 26 février 2020, M. A a sollicité la délivrance d'un permis de construire une villa individuelle de type R+1+sous-sol, de 53,20 m² d'emprise au sol, sur le lot non bâti issu de cette division, d'une superficie de 690 m². Par un arrêté du 10 juin 2020, le maire a refusé de délivrer ce permis de construire. Par un courrier du 29 juillet 2020, transmis par courrier du 30 juillet, le maire a rejeté le recours gracieux formé par M. A à l'encontre de l'arrêté du 10 juin 2020. M. A relève appel du jugement du 29 septembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 juin 2020, et sollicite en outre l'annulation de la décision du 29 juillet 2020 de rejet de son recours gracieux. 
 Sur la recevabilité du mémoire en défense de la commune de Francheville : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Francheville a, par une délibération du 7 juillet 2020 adoptée sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, donné délégation au maire pour " intenter, au nom de la commune, les actions en justice ou défendre la commune dans les actions intentées contre elle " dans les cas listés, au nombre desquels figurent tout recours intenté contre un arrêté du maire devant les juridictions administratives, tant en première instance qu'en appel. Cette délibération a été transmise en préfecture le 8 juillet 2020 et affichée en mairie du 16 juillet au 16 septembre 2020, ainsi qu'attesté par le maire, conformément aux dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Il n'y a donc pas lieu d'écarter des débats les écritures présentées, par un avocat, au nom de la commune de Francheville, représentée par son maire en exercice.  
 Sur les conclusions dirigées contre la décision de rejet du recours gracieux : 
 3. Les conclusions de M. A tendant à l'annulation de la décision du maire de la commune de Francheville du 29 juillet 2020 rejetant son recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 10 juin 2020, qui n'ont pas été soumises au tribunal administratif, ont le caractère de conclusions nouvelles en appel. Par suite, elles sont irrecevables. 
 Sur les conclusions dirigées contre la décision de refus de permis de construire du 10 juin 2020 : 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 10 juin 2020 de refus de permis de construire oppose deux motifs à la demande : d'une part la méconnaissance de l'article UA3 2.1.7 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) approuvé le 11 juillet 2005 et d'autre part l'insuffisance des documents fournis à l'appui de la demande.  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. " Aux termes de l'article L. 442-14 de ce code : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date. / () ". 
 6. A la date de la décision de non opposition à la déclaration préalable de division du terrain, le 9 octobre 2017, le document d'urbanisme applicable au terrain était le plan local d'urbanisme (PLU) de la métropole de Lyon. Ce document, initialement approuvé par une délibération du conseil de la communauté urbaine de Lyon du 11 juillet 2005 et opposable à compter du 5 août 2005, a fait l'objet de plusieurs mises à jour, mises en compatibilité et modifications, la dernière à la date de la décision de non opposition étant applicable à compter du 6 octobre 2017. À cette même date, la compétence pour l'élaboration et la modification de ce document appartenait à Métropole de Lyon, dont l'article L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle est une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, qui a remplacé la communauté urbaine de Lyon depuis 1er janvier 2015. Dans ces conditions, le document d'urbanisme applicable au terrain d'assiette du projet peut être qualifié, sans erreur, soit de plan local d'urbanisme (PLU) soit de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). 
 7. A la date de la décision de non opposition à la déclaration préalable de division de lotissement, le terrain d'assiette du projet était classé en zone UA3, et non en secteur agricole comme relevé par erreur par le tribunal administratif, par le règlement du PLU. Ce classement concerne une dizaine de parcelles situées à proximité du croisement des chemins du Fort et des Mouilles et des rues du Pont de Chêne et de Bruissin, dans le quartier dit C ", tandis que les parcelles plus éloignées de ce croisement sont classées en zone UE1. 
 8. La section 2 du chapitre 2 " Dispositions communes à toutes les zones " du règlement du PLU indique que ce règlement distingue plusieurs grandes catégories de zones, parmi lesquelles les " zones urbaines (dites zones U), concernant les secteurs qui sont déjà urbanisés et quel que soit leur niveau d'équipement, dont l'urbanisation est admise et où les équipements publics existants ou en cours permettent d'autoriser immédiatement les constructions, sans que la délivrance des autorisations d'occupation du sol soit soumise à un aménagement particulier d'ensemble ". Elle précise que " Le règlement distingue les zones banalisées des zones spécialisées : / Dans les zones " banalisées ", les occupations et utilisations du sol qui ne sont pas interdites par l'article 1 ou admises sous conditions par l'article 2 sont autorisées. / Les zones " banalisées " sont le plus souvent les zones urbaines à vocation principale d'habitation. / Les zones spécialisées sont les zones dans lesquelles les occupations et utilisations du sol admises sont limitativement énumérées à l'article 2 du règlement ; toute destination qui n'apparaît pas dans cette liste est par voie de conséquence interdite. " 
 9. La zone UA est ainsi définie dans le règlement : " Zone banalisée. Centres ville, bourgs, villages, quartiers anciens et certains hameaux. Règles d'implantation des constructions le long des voies et par rapport aux limites séparatives, différentes suivant les secteurs de zone (UA1, UA2, UA3 et UA " plan masse "). " Les dispositions applicables à cette zone fixent les règles applicables à ces secteurs, en prévoyant des bandes de constructibilité principale et secondaire pour les secteurs UA1 UA2 et UA3, qui conduisent à l'application de règles d'implantation par rapport aux limites séparatives différentes et des coefficients d'emprise au sol spécifiques. 
 10. Les constructions nouvelles à destination d'habitation ne sont listées ni à l'article 1 UA des règles particulières applicables à la zone UA du règlement du PLU, relatif aux occupations et utilisations du sol interdites, ni à l'article 2 UA, relatif aux occupations et utilisations du sol admises sous condition. Le point 2.1.7. de l'article 2.1., ainsi rédigé : " Dans la bande de constructibilité secondaire des sous-secteurs UA1a, UA2a et dans le secteur UA3, dès lors qu'il s'agit de constructions annexes ainsi que de travaux d'aménagement et d'extension mesurée, réalisés sur une construction existante ", n'a pour objet que d'autoriser les travaux qu'il mentionne dans les secteurs et sous-secteurs qu'il vise, sans pour autant interdire ni autoriser sous condition les constructions nouvelles à usage d'habitation. Dans ces conditions, en opposant le point 2.1.7. de l'article 2 UA du règlement du PLU de Lyon, qui ne mentionne pas les constructions nouvelles à usage d'habitation, à la demande de permis de construire une maison d'habitation individuelle déposée par M. A, alors que les dispositions communes de ce règlement autorisent sans conditions les occupations et utilisations du sol qui ne sont pas interdites par l'article 1 ou admises sous conditions par l'article 2, le maire de la commune de Francheville a entaché sa décision d'illégalité. 
 11. En deuxième lieu, la décision contestée relève " l'insuffisance des documents fournis " et énonce que le formulaire cerfa est incomplet, que les plans de masse et de coupe ne précisent pas leur échelle et qu'il manque l'attestation de prise en compte du PPRNi. Ce faisant, elle oppose un second motif de refus tiré de l'incomplétude du dossier.  
 12. D'une part, en ce qui concerne le formulaire Cerfa, la commune de Francheville précise dans ses écritures que le formulaire n'indique pas la date et le lieu de naissance du demandeur, qu'il mentionne un numéro de parcelle erroné à la rubrique 3.1 et que la rubrique 4.5. n'est pas complétée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la commune n'a eu aucune difficulté à identifier le pétitionnaire, nonobstant l'absence de mention de sa date et lieu de naissance, ni la nouvelle numérotation de la parcelle concernée, qui a été rectifiée dans l'arrêté du 10 juin 2020. La rubrique 4.5, alternative avec la rubrique 4.4, n'avait pas à être complétée pour le projet litigieux, implanté dans une commune couverte par un plan local d'urbanisme.  
 13. D'autre part, en ce qui concerne l'échelle des plans de masse et de coupe, si elle est exigée par l'article A. 431-9 du code de l'urbanisme, elle pouvait être aisément déduite des mentions métrées portées sur ces plans.  
 14. Enfin, en ce qui concerne " l'attestation de prise en compte du PPRNi ", il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé en zone blanche du plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRNi) de l'Yzeron, dont le chapitre 5 du règlement comporte des prescriptions concernant les eaux pluviales et précise que " Le pétitionnaire devra réaliser une étude technique permettant de justifier la prise en compte de ces prescriptions ", tandis que l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige, dispose que : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / () / f) Lorsque la construction projetée est subordonnée par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques miniers approuvés, () à la réalisation d'une étude préalable permettant d'en déterminer les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation, une attestation établie par l'architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception ; / () ". Le défaut de cette attestation constitue un motif d'incomplétude du dossier. 
 15. Toutefois, en tout état de cause, aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-38 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur () une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". 
 16. Il est constant que le maire de la commune de Francheville n'a pas adressé à M. A de courrier listant les pièces manquantes dans le dossier de demande de permis de construire enregistré le 26 février 2020. En vertu des dispositions précitées des articles R. 423-22 et R. 423-38 du code de l'urbanisme, le dossier de demande d'autorisation était donc réputé complet à la date de la décision attaquée. Par suite, le motif de la décision de refus de permis de construire opposée le 10 juin 2020, tiré de l'incomplétude du dossier, est également entaché d'illégalité, et il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune de Francheville. 
 17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision attaquée. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte : 
 19. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () " Par ailleurs, aux termes de l'article de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. " Il résulte de ces dispositions que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 20. Il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif s'opposerait à la délivrance de l'autorisation sollicitée ou qu'un changement de circonstances de fait y ferait obstacle. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Francheville de délivrer à M. A le permis de construire sollicité le 26 février 2020, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Francheville soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Francheville le versement à M. A d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de ces dispositions. 
 DÉ C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 2006856 du tribunal administratif de Lyon du 29 septembre 2022 et l'arrêté du 10 juin 2020 par lequel le maire de la commune de Francheville a refusé la délivrance d'un permis de construire à M. A sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Francheville versera une somme de 2 000 euros à M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A et les conclusions de la commune de Francheville tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Francheville. 
 Délibéré après l'audience du 4 décembre 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Anne-Gaëlle Mauclair, présidente de la formation de jugement, 
 M. Bernard Gros, premier conseiller, 
 Mme Gabrielle Maubon, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2024. 
 La rapporteure, 
 G. MaubonLa présidente, 
 A.-G. Mauclair 
 La greffière, 
 F. Prouteau 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,