CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 30 novembre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. I K, M. B K, Mme L M, Mme E K, Mme A G, d'une part, et M. C J, Mme F H et Mme D J, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 11 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de La Cadière-d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. 
 Par un jugement n° 2003137 du 7 décembre 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 11 février 2022, M. I K, ayant été désigné comme représentant unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, M. B K, Mme L M, Mme E K et Mme A G, représentés par Me Palerm, demandent à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 décembre 2021 ;  
 2°) d'annuler la délibération du 11 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de La Cadière-d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de La Cadière-d'Azur la somme de 3 600 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse, la commune de La Cadière-d'Azur ne respecte pas ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage qui s'évincent de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et des articles L. 101-2, L. 151-13 et L. 444-1 du code du code de l'urbanisme ; dès lors, elle a méconnu également l'article 1er de la déclaration des droits de l'homme et des citoyens ; 
 - le classement de leurs parcelles en zone agricole ne correspond pas à la réalité et est entaché d'une erreur manifeste ; 
 - l'inclusion de ces parcelles dans un emplacement réservé pour la création de jardins familiaux ne répond pas à l'intérêt public et, destinée à les en exclure, est constitutive d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2023, la commune de La Cadière-d'Azur, représentée par Me Chassany, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - seule Mme E K justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, et les autres requérants en sont dépourvus, de sorte que la requête est en l'état irrecevable ; 
 - la requête est également irrecevable faute pour les requérants d'avoir contesté le rejet de leur recours gracieux, qui s'est substitué à la délibération en litige ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Claudé-Mougel, 
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Palerm, représentant les requérants, et celles de Me Kombila, représentant la commune de La Cadière-d'Azur. 
 Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 27 novembre 2023. Elle informait notamment la Cour du décès de M. I K le 19 mars 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal de la commune de La Cadière-d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. MM. K, Mme M, Mme K et Mme G relèvent appel du jugement du 7 décembre 2021 du tribunal administratif de Toulon qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 susvisée : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet. / Ce mode d'habitat est pris en compte par les politiques et les dispositifs d'urbanisme, d'habitat et de logement adoptés par l'Etat et par les collectivités territoriales. / II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, de l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisés : / 1° Des aires permanentes d'accueil, ainsi que leur capacité ; / 2° Des terrains familiaux locatifs aménagés et implantés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme et destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles, le cas échéant dans le cadre des mesures définies par le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, ainsi que le nombre et la capacité des terrains ; / 3° Des aires de grand passage, destinées à l'accueil des gens du voyage se déplaçant collectivement à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, ainsi que la capacité et les périodes d'utilisation de ces aires./ Le schéma départemental définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement des rassemblements traditionnels ou occasionnels et des grands passages. / Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Celui-ci définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage. / Deux annexes au schéma départemental recensent les terrains privés aménagés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme pour l'installation de résidences mobiles et les terrains mis à la disposition des gens du voyage par leurs employeurs, notamment dans le cadre d'emplois saisonniers. /Le schéma départemental tient compte de l'existence de sites inscrits ou classés sur le territoire des communes concernées. La réalisation des aires permanentes d'accueil doit respecter la législation applicable, selon les cas, à chacun de ces sites. () ". Aux termes de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation : " I. Le programme local de l'habitat est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l'ensemble de ses communes membres. / II. Le programme local de l'habitat définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement (). / Ces objectifs et ces principes tiennent compte () du schéma départemental d'accueil des gens du voyage () / IV. Le programme local de l'habitat indique les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, dans le respect du droit au logement et de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, en précisant : () - les actions et opérations d'accueil et d'habitat destinées aux personnes dites gens du voyage () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat (). " Selon l'article L. 131-4 de ce code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / 2° Les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ; / 3° Les plans de déplacements urbains prévus à l'article L. 1214-1 du code des transports ; /4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ; / 5° Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes conformément à l'article L. 112-4. " Aux termes de l'article L. 151-13 du même code : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / () 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage () ". Enfin, aux termes de l'article L. 444-1 de ce code : " L'aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d'Etat ou de résidences mobiles au sens de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, est soumis à permis d'aménager ou à déclaration préalable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces terrains doivent être situés dans des secteurs constructibles. Ils peuvent être autorisés dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, dans les conditions prévues à L. 151-13 ". 
 4. Il ne résulte d'aucune des dispositions de la loi du 5 juillet 2000 et du code de l'urbanisme citées aux points 2 et 3, ni d'aucune autre, une obligation imposant à chaque commune de prévoir dans son plan local d'urbanisme des zones ou des prescriptions destinées spécifiquement à l'accueil des gens du voyage et notamment de délimiter nécessairement des " secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés () des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage ", au sens de l'article L. 151-13 de ce code. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme impose au plan local d'urbanisme un rapport de compatibilité, non pas directement avec le schéma départemental prévu par l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, mais avec le programme local de l'habitat établi au niveau intercommunal, en application de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, lequel doit lui-même tenir compte du schéma départemental d'accueil des gens du voyage. Les requérants ne soutiennent pas que le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse serait incompatible avec les objectifs et les principes définis par le programme local de l'habitat établi par la communauté d'agglomération Sud Sainte Baume (CCASB) à laquelle adhère la commune de La Cadière-d'Azur. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le conseil municipal n'aurait pas, en adoptant la délibération attaquée, respecté les dispositions de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et celles des articles L. 101-2, L. 151-13 et L. 444-1 du code de l'urbanisme doit  être écarté. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qu'ils invoquent à cet égard n'est, en tout état de cause, pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 5. En deuxième lieu, l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones () ". Selon l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " L'article R. 151-22 dudit code dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation à cet égard ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants sont situées au sein du quartier Saint-Côme, au cœur d'une zone à fort potentiel agricole, où se concentre l'essentiel des terres agricoles de la commune, à vocation notamment viticole. Ces parcelles étaient d'ailleurs déjà classées en zone agricole par l'ancien plan d'occupation des sols de la commune. La seule circonstance, au demeurant invoquée par les requérants sans davantage de précisions, que la parcelle cadastrée section D n° 483, qui appartient aux consorts J, supporterait une construction est sans incidence sur cette situation, alors qu'ils ne contestent pas que leurs parcelles sont situées dans la continuité de parcelles à vocation agricole situées au sud, à l'ouest et à l'est, bien qu'elles jouxtent, au nord, une zone d'" urbanisation maîtrisée " (UM), dans laquelle, au demeurant, aucune nouvelle construction de maisons individuelles ou collectives ne peut être autorisée. Alors en outre que la première orientation du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse consiste à renforcer et préserver l'économie agricole, les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que le classement de leurs parcelles en zone agricole serait fondé sur des faits matériellement inexacts, ou résulterait d'une appréciation entachée d'erreur manifeste. 
 7. Si l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme permet, " à titre exceptionnel ", de délimiter des " secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés () des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage ", au sein d'une zone agricole, pour, au demeurant, permettre " l'installation de résidences démontables ", au sens de l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme, la seule circonstance que les parcelles litigieuses, et notamment la parcelle cadastrée section D n° 483 susmentionnée, seraient la propriété de gens du voyage qui auraient déjà entrepris, en méconnaissance avec la réglementation applicable, d'y édifier des constructions, ne saurait, à elle seule, permettre d'établir que le conseil municipal a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne prévoyant pas, sur ces parcelles, la délimitation d'un tel secteur. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ;/ () ". Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des installations d'intérêt général, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de ces dispositions, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. 
 9. Le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse délimite un emplacement réservé n° 34 en vue de la " création de jardins familiaux ou partagés ", couvrant certaines des parcelles des requérants. Cet emplacement réservé, qui s'inscrit dans le premier objectif du projet d'aménagement et de développement durable consistant à renforcer et préserver l'économie agricole, met en œuvre l'orientation d'aménagement et de programmation n° 7 visant à réaliser des " jardins partagés au profit des habitants du village ou des résidences sociales projetées ". Ce projet qui a pour vocation la création d'une " cinquantaine de jardins de 150 m² à 200 m² avec parking et espace commun " est précisément décrit et sa localisation est justifiée par sa proximité avec la zone urbaine du village ainsi que par sa desserte par le chemin de la Madrague et vise à " redonner vie à la vocation productive et nourricière de ce secteur ". En se bornant à soutenir, sans apporter aucun élément à l'appui de leurs allégations, que la délimitation de cet emplacement réservé aurait été exclusivement motivée par le conflit qui les oppose à la commune, les requérants n'établissent pas le détournement de pouvoir qu'ils allèguent. Au regard de ces éléments, la délimitation de cet emplacement réservé ne peut davantage être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de commune de La Cadière-d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les conclusions présentées par les requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, la commune de La Cadière-d'Azur n'étant pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants une somme de 2 000 euros à verser à la commune de La Cadière-d'Azur sur ce fondement. 
 D É C I D E 
 Article 1er : La requête de MM. K, Mme M, Mme K et Mme G est rejetée. 
 Article 2 : MM. K, Mme M, Mme K et Mme G verseront à la commune de La Cadière-d'Azur la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B K, Mme L M, Mme E K et Mme A G et à la commune de La Cadière-d'Azur.  
 Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, où siégeaient : 
 - Mme Helmlinger, présidente, 
 - M. N, vice-président, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 novembre 2023. 
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