CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 16 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 13 janvier 2020, par laquelle le recteur de l'académie de Nice a rejeté sa demande de démission avec indemnité de départ volontaire, ensemble la décision du 12 février 2020 portant rejet de son recours gracieux.  
 Par un jugement n° 2001254 du 7 février 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 14 mars 2022, M. A, représenté par Me Neraud, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 7 février 2022 ; 
 2°) d'annuler la décision du 13 janvier 2020 ainsi que la décision portant rejet de son recours gracieux ; 
 3°) à titre principal, d'enjoindre au recteur de l'académie de Nice de faire droit à sa demande d'indemnité de départ volontaire dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir et à titre subsidiaire, d'enjoindre à cette même autorité de reprendre une décision dans le même délai ; 
 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement, qui ne répond pas au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret du 26 février 2019 et de celles de l'arrêté du 19 novembre 2019 ni au moyen tiré de la contrariété des décisions en litige avec les dispositions du 2. b de la circulaire du 27 janvier 2017 du ministre de l'éducation nationale, est irrégulier ;  
 - c'est à tort que les premiers juges n'ont pas retenu l'opposabilité de la circulaire du 27 janvier 2017 et n'ont pas examiné le moyen tiré de ce que cette circulaire admettait la concomitance de la création d'une entreprise et de la demande d'indemnité de départ volontaire ; 
 - les décisions en litige sont entachées d'erreur de droit dès lors que la condition d'antériorité de la création d'entreprise par rapport à la demande d'indemnité de départ volontaire, prévue par les dispositions abrogées de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 n'est plus opposable ; 
 - c'est à tort que l'autorité administrative s'est crue en situation de compétence liée ; 
 - l'administration aurait dû tenir compte du fait qu'une seule journée s'est écoulée entre sa demande d'indemnité et la formalité d'enregistrement de sa société auprès de la chambre des métiers ; 
 - les décisions en litige sont entachées d'incompétence et d'un défaut d'examen sérieux et particulier de sa demande. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2023, le recteur de l'académie de Nice conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Un courrier du 22 juin 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. 
 Par ordonnance du 26 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 ; 
 - le décret n° 2019-138 du 26 février 2019 ; 
 - le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure, 
 - et les conclusions de M. François Point, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
   
 1. Par une demande du 10 décembre 2019, M. A, professeur certifié de technologie, a sollicité l'acceptation de sa demande de démission de l'éducation nationale ainsi que l'octroi de l'indemnité de départ volontaire pour création d'entreprise. Par décision du 13 janvier 2020, le recteur de l'académie de Nice a rejeté sa demande de démission avec indemnité. M. A a introduit un recours gracieux, rejeté par décision du 12 février 2020. Il a alors saisi le tribunal administratif de Toulon d'une demande tendant à l'annulation de ces deux décisions. Par le jugement du 7 février 2022, le tribunal administratif a rejeté cette demande. M. A fait appel de ce jugement. 
   
 Sur la régularité du jugement :  
   
 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision [] contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ".  
   
 3. En premier lieu, ainsi que le soutient M. A, les premiers juges ont omis de viser et de répondre au moyen qu'il avait soulevé devant eux et tiré de la méconnaissance des dispositions du décret du 26 février 2019 et de celles de l'arrêté du 19 novembre 2019. 
   
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire, dans sa rédaction applicable : " Une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat à la suite d'une démission régulièrement acceptée en application du 2° de l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, aux personnels ouvriers des établissements industriels de l'Etat relevant du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, à l'exception des personnels ouvriers du ministère de la défense, et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée qui démissionnent dans les conditions fixées par l'article 48 du décret du 17 janvier 1986 susvisé et dont le poste fait l'objet d'une restructuration dans le cadre d'une opération de réorganisation du service. L'agent qui souhaite bénéficier de l'indemnité de départ volontaire ne peut demander sa démission qu'à compter de la réception de la réponse de l'administration à la demande préalable de bénéfice de l'indemnité de départ volontaire ". 
   
 5. Il résulte des dispositions du décret du 17 avril 2008 citées ci-dessus que l'attribution d'une indemnité de départ volontaire n'a pas le caractère d'un avantage statutaire. Le décret se borne à déterminer le plafond de cette indemnité et la possibilité d'en moduler le montant, sans fixer celui-ci. Chaque ministre est, ainsi, compétent, dans l'exercice de ses prérogatives d'organisation des services placés sous son autorité, pour établir, dans le respect des règles générales fixées par ces mêmes dispositions, la réglementation applicable au versement de cette indemnité au sein de son administration. 
   
 6. Par ailleurs, dans le cas où un texte prévoit l'attribution d'un avantage sans avoir défini l'ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l'attribuer parmi ceux qui sont en droit d'y prétendre ou de fixer le montant à leur attribuer individuellement, l'autorité compétente peut, qu'elle dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d'intérêt général conduisant à y déroger et de l'appréciation particulière de chaque situation. Dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l'avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées. En revanche, il en va autrement dans le cas où l'administration peut légalement accorder une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit. S'il est loisible, dans ce dernier cas, à l'autorité compétente de définir des orientations générales pour l'octroi de ce type de mesures, l'intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l'appui d'un recours formé devant le juge administratif. 
 7. Pour l'application des dispositions citées au point 4, le ministre chargé de l'éducation nationale a pris successivement deux circulaires, les 19 mai 2009 et 27 novembre 2014, cette dernière abrogée et remplacée par la circulaire du 27 janvier 2017, qui ont prévu que les montants d'indemnité de départ volontaire attribués individuellement s'inscrivent " généralement " dans des fourchettes prédéfinies en fonction du nombre d'années d'ancienneté, avec la faculté pour les recteurs d'académie de s'en écarter dans le cadre de leur " pouvoir d'appréciation ". Si la première de ces circulaires indique qu'une telle faculté ne peut intervenir que " dans des cas exceptionnels ", elle précise pour les projets de création ou de reprise d'une entreprise, d'une part, que la demande sera " accueillie favorablement dans la mesure où il y a lieu d'encourager ce type d'initiative " et, d'autre part, que le montant de l'indemnité sera " généralement " fixé dans la partie haute de la fourchette. 
 8. Ces circulaires par lesquelles le ministre chargé de l'éducation nationale s'est borné à encadrer l'action de l'administration dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant des critères permettant de mettre en œuvre le décret du 17 avril 2008, sous réserve de motifs d'intérêt général conduisant à y déroger et de l'appréciation particulière de chaque situation, qui ont toutes deux été régulièrement publiées, constituent des lignes directrices. 
 9. Dès lors, M. A pouvait se prévaloir, devant le juge administratif, de ces lignes directrices. Ainsi, en omettant de viser et de répondre aux moyens tirés de l'invocabilité de la circulaire du 27 janvier 2017 et de la contrariété des décisions en litige avec les dispositions du 2. b de la circulaire du 27 janvier 2017 du ministre de l'éducation nationale, les premiers juges ont entaché leur jugement d'une seconde irrégularité. 
 10. Le jugement est donc irrégulier et doit être annulé. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire.  
 Sur la demande de M. A :  
 11. Aux termes de l'article 3 du décret du 17 avril 2008, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " () l'indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux agents mentionnés à l'article 1er qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat pour créer ou reprendre une entreprise au sens de l'article L. 5141-1 du code du travail. Dans ce cas, les dispositions concernant la suppression du poste ou sa restructuration mentionnées à l'article 1er du présent décret ne s'appliquent pas. L'agent dispose d'un délai de six mois pour communiquer aux services de l'Etat le K bis attestant de l'existence juridique de l'entreprise qu'il crée ou reprend. Il devra transmettre, à l'issue du premier exercice, les pièces justificatives permettant de vérifier la réalité de l'activité de l'entreprise. L'indemnité de départ volontaire est versée, pour la moitié de son montant, lors de la communication du K bis précité, et, pour l'autre moitié, après la vérification de la réalité de l'activité de l'entreprise mentionnée à l'alinéa précédent ".  
 12. Si ces dispositions ont été abrogées par le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019, ce décret prévoit en son article 9 que : " A titre transitoire, et sous réserve que la démission soit effective avant le 1er janvier 2021, les agents publics visés à l'article 1er peuvent demander, jusqu'au 30 juin 2020, à bénéficier des indemnités de départ volontaires servies en application de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 susvisé ou des troisième et quatrième alinéas de l'article 1er du décret du 18 décembre 2009 susvisé dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du présent décret ". 
 13. Il résulte de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 et de l'article L. 351-24 du code du travail que l'indemnité de départ volontaire ne peut être attribuée qu'aux agents qui la demandent avant de créer ou reprendre une entreprise. 
    
 14. Aux termes de l'article 2. de la circulaire du 27 janvier 2017 : " b. IDV demandée dans le cadre d'une création ou reprise d'entreprise / Vous devez vérifier que la demande intervient antérieurement ou concomitamment à la date de création ou de reprise de l'entreprise. Elle ne concerne donc que les départs motivés par la volonté de créer ou de reprendre une entreprise et non de poursuivre une activité entrepreneuriale déjà engagée. ". 
    
 15. Il ressort des pièces du dossier que M. A, professeur certifié de technologie, a sollicité l'acceptation de sa demande de démission de l'éducation nationale ainsi que l'octroi de l'indemnité de départ volontaire pour création d'entreprise, le 11 décembre 2019, soit avant le 30 juin 2020. La démission de l'appelant ayant été acceptée et sa demande présentée avant le 30 juin 2020, terme fixé pour le bénéfice du dispositif transitoire, M. A pouvait se prévaloir de ce dispositif et l'administration devait faire application des dispositions de l'article 3 du décret du 17 avril 2008 précité. Pour refuser d'octroyer à l'intéressé cette indemnité, l'administration lui a opposé la condition d'antériorité de la création de son entreprise par rapport à sa demande prévue par ces dispositions en se fondant sur la circonstance qu'il avait présenté sa demande d'indemnité le 11 décembre 2019 alors qu'il avait déjà créé sa société le 9 décembre 2019, soit deux jours avant. Eu égard à ce faible laps de temps entre sa demande d'indemnité et les démarches qu'il a accomplies en vue de créer son entreprise, ces deux événements doivent être regardés comme concomitants au sens des dispositions du b de l'article 2. de la circulaire du 27 janvier 2017. Dès lors, M. A ne pouvait se voir opposer l'absence d'antériorité de sa demande. Par suite, il est fondé à soutenir que l'administration a fait une inexacte application des dispositions de l'article 3 susvisées et ne pouvait refuser de lui accorder le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire pour ce motif. 
    
 16. Il résulte de ce qui précède que sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, les décisions du 13 janvier 2020 et du 12 février 2020 du recteur de l'académie de Nice doivent être annulées. 
    
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
    
 17. L'article L. 911-1 du code de justice administrative dispose que : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". L'article L. 911-2 du même code prévoit que : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". Aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". 
    
 18. Eu égard au motif retenu par le présent arrêt et seul susceptible de l'être, l'exécution de cet arrêt implique seulement le réexamen de la demande d'indemnité de départ volontaire présentée par l'intéressé dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que M. A remplirait toutes les conditions pour se voir octroyer le bénéfice de cette indemnité. Il y a lieu, en conséquence, d'enjoindre au recteur de l'académie de Nice de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.  
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros qui sera versée à M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les décisions du 13 janvier 2020 et du 12 février 2020 du recteur de l'académie de Nice et le jugement du 7 février 2022 du tribunal administratif de Toulon sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse de procéder au réexamen, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, de la demande d'indemnité de départ volontaire présentée par M. A. 
 Article 3 : L'Etat versera à M. A une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse. 
 Copie en sera adressée au recteur de l'académie de Nice. 
 Délibéré après l'audience du 25 septembre 2023, où siégeaient : 
 - M. Alexandre Badie, président de chambre, 
 - M. Renaud Thielé, président assesseur, 
 - Mme Isabelle Ruiz, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 octobre 2023. 
 No 22MA00831