CAA13 · Cour Administrative d'Appel de Marseille — 21 mars 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La société à responsabilité limitée (SARL) Capelli Provence et la SARL Imm'Extenso ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 11 mai 2021 par lequel le maire de Sainte-Maxime a, d'une part, procédé au retrait du permis de construire tacite dont elles bénéficiaient, et, d'autre part, leur a refusé la délivrance de ce permis de construire. 
 Par un jugement n° 2101897 du 27 avril 2022, le tribunal administratif de Toulon a donné acte à la SARL Imm'Extenso de son désistement d'action et a annulé l'arrêté du 11 mai 2021 du maire de Sainte-Maxime.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 juin 2022 et 17 mai 2023, la commune de Sainte-Maxime, représentée par Me Orlandini, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 27 avril 2022 du tribunal administratif de Toulon sauf en tant qu'il donne acte du désistement de la SARL Imm'Extenso ;  
 2°) de rejeter la demande de la société à responsabilité limitée (SARL) Capelli Provence ;  
 3°) de mettre à la charge de la SARL Capelli Provence la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le tribunal n'a répondu que partiellement au moyen en défense tiré de ce que la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme justifiait le refus de permis de construire ; 
 - le tribunal a commis une erreur de droit en refusant de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée devant lui ; 
 - l'arrêté contesté peut être fondé sur le motif nouveau tiré de ce que le maire se trouvait en situation de compétence liée pour retirer le permis de construire litigieux, eu égard à l'insuffisance des voies d'accès au projet par rapport aux dispositions impératives du plan de prévention des risques naturels d'incendies de forêt (PPRIF) ;  
 - l'arrêté contesté peut être fondé sur le motif nouveau tiré de ce que l'arrêté délivrant le permis de construire litigieux est entaché d'incompétence au regard des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;  
 - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits au regard des moyens extérieurs de défense contre l'incendie ;  
 - le projet litigieux méconnaît les dispositions des articles R. 111-2 du code de l'urbanisme et 3.1 du PPRIF, eu égard aux poteaux incendie ; ce vice ne peut être couvert par une prescription technique ;  
 - le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Sainte-Maxime, eu égard à l'insuffisance des voies de desserte dudit projet. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 29 mars 2023, la SARL Capelli Provence, représentée par Me Bornard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Maxime la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - les demandes de substitution de motifs sollicitées par la commune ne sauraient être admises, dans la mesure où elles seraient de nature à la priver d'une garantie procédurale tenant à la possibilité de déposer une demande de permis de construire modificatif ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une intervention enregistrée le 25 septembre 2023, MM. Vincent et Guillaume Mugnier, représentés par Me Galissard, demandent qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête n° 22MA01857 et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SARL Capelli.  
 Ils soutiennent que :  
 - le projet litigieux méconnaît les dispositions du PPRIF ; 
 - les voies d'accès au projet litigieux sont insuffisantes.  
 Un courrier du 30 mars 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à laquelle une ordonnance de clôture à effet immédiat était susceptible d'intervenir. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 6 décembre 2023.  
 Un mémoire a été enregistré le 9 février 2024, présenté pour MM. Mugnier, parvenu à la Cour après la clôture de l'instruction, et non communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Claudé-Mougel, premier conseiller ;  
 - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;  
 - les observations de Me Orlandini pour la commune de Sainte-Maxime, et celles de Me Galissard pour MM. Mugnier.  
 Une note en délibéré a été enregistrée le 13 mars 2024, présentée pour la commune de Sainte-Maxime, et non communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société à responsabilité limitée (SARL) Capelli Provence et la SARL Imm'Extenso ont déposé, le 11 décembre 2020, une demande de permis de construire portant sur l'édification de 18 logements sociaux et 50 logements individuels, sur des parcelles cadastrées section AH nos 172, 540, 933 et 936, sises 18 bis avenue Girard sur le territoire de la commune de Sainte-Maxime. Un permis de construire tacite est né en leur faveur le 11 mars 2021. Par un arrêté du 11 mai 2021, le maire de Sainte-Maxime a retiré ce permis de construire. Saisi par la SARL Capelli Provence et la SARL Imm'Extenso, le tribunal administratif de Toulon a, par un jugement du 27 avril 2022, d'une part, donné acte du désistement d'action de la SARL Imm'Extenso, et, d'autre part, annulé l'arrêté du 11 mai 2021 du maire de Sainte-Maxime. La commune de Sainte-Maxime relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté susvisé.  
 Sur l'intervention de MM. Mugnier : 
 2. MM. Mugnier, en tant que voisins immédiats du projet litigieux, justifient d'un intérêt suffisant au maintien de la décision contestée. Ainsi, leur intervention à l'appui de la requête formée par la commune de Sainte-Maxime est recevable.  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 3. En premier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La requérante ne peut donc utilement se prévaloir d'une erreur de droit ou d'une erreur de qualification juridique des faits qu'aurait commis le tribunal pour demander l'annulation du jugement attaqué. 
 4. En second lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal a expressément répondu aux moyens en défense contenus dans les mémoires produits devant lui par la commune de Sainte-Maxime.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne les motifs du retrait litigieux : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Selon l'article 3.1 de la partie 2 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendies de forêt (PPRIF) de Sainte-Maxime, approuvé et rendu opposable par arrêté du 18 décembre 2013 du préfet du Var : " () L'utilisation des ressources en eau spécifiques au service incendie s'effectue par l'intermédiaire d'hydrants (poteaux ou bouches) répondant aux normes NFS 61-213 CN, installés conformément à la norme NFS 62-200. () Toute construction ne devra pas se trouver éloignée de plus de 200 mètres d'un point d'eau normalisé. Ces distances sont mesurées en projection horizontale selon l'axe des circulations, effectivement accessibles aux engins d'incendie. Cette disposition est obligatoire lors de la création d'un nouveau réseau protégeant de nouvelles constructions. Pour améliorer la défense des quartiers existants, elle devra être appliquée dans la mesure du possible en fonction notamment de l'emplacement des réseaux existants ".  
 6. Il ressort des pièces du dossier ainsi que du site Géoportail et de la carte des risques du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Var, librement accessibles tant au juge qu'aux parties, que le projet litigieux est implanté sur les parcelles cadastrées section AH nos 172, 540, 933 et 936. Ledit projet est divisé en deux sections indépendantes, l'une située sur la partie nord de la parcelle n° 540, la seconde implantée au sud de cette même parcelle ainsi que sur les parcelles nos 172 et 933. La partie sud du projet est reliée, en ce qui concerne la défense extérieure contre l'incendie, au poteau incendie n° 110, situé avenue Girard, dont il n'est pas allégué qu'il méconnaîtrait les normes mentionnées par les dispositions précitées de l'article 3.1 de la partie 2 du règlement du PPRIF de Sainte-Maxime. Ce point d'eau est également situé à moins de 200 mètres, par des voies accessibles aux engins du SDIS, de chacune des constructions prévues dans la section sud du projet. En ce qui concerne la partie nord de ce projet, il ressort des pièces du dossier qu'elle pourra être reliée au poteau incendie n° 380, situé chemin de la Garonnette, dont il n'est pas plus allégué qu'il méconnaîtrait les normes applicables, et qui est également situé à moins de 200 mètres, par des voies accessibles aux engins du SDIS, de l'ensemble des constructions prévues dans cette section nord. Dans ces conditions, nonobstant l'absence alléguée de conformité aux normes susmentionnées du poteau incendie n° 313, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles R. 111-2 du code de l'urbanisme et 3.1 de la partie 2 du règlement du PPRIF de Sainte-Maxime ne pouvait légalement fonder la décision de retrait contestée.  
 7. En second lieu, aux termes de l'article UD 3 du règlement du PLU de Sainte-Maxime, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou de cet accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic, selon avis du gestionnaire de voirie. () La délivrance du permis de construire peut être subordonnée à la réalisation de voies privées ou de tout autre aménagement particulier nécessaire au respect des conditions de sécurité. () ".  
 8. La commune de Sainte-Maxime soutient que l'avenue Girard et l'impasse Siam-Ben, qui desservent la partie sud du projet litigieux, ne sauraient être regardées comme les voies d'accès à ce projet, dans la mesure où elles constituent des voies privées non ouvertes à la circulation du public, et que ledit accès devrait être apprécié au regard de la route départementale (RD) n° 559, dite route du bord de mer. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la seule présence d'un panneau portant la mention " domaine privé " pour l'avenue Girard, et celle d'un panneau portant la mention " sens interdit sauf riverains " pour l'impasse Siam-Ben, en l'absence de tout aménagement spécifique tel que des barrières, clôtures ou obstacles, ne saurait être regardée comme fermant l'accès à ces voies pour le public. Dans ces conditions, les voies susmentionnées doivent être regardées comme des voies privées ouvertes à la circulation publique, et le respect des dispositions précitées de l'article UD 3 du règlement du PLU de Sainte-Maxime doit être apprécié au regard de ces voies, dont il n'est pas établi ni même allégué qu'elles présenteraient des caractéristiques insuffisantes au regard desdites dispositions. En tout état de cause, à supposer même que l'avenue Girard puisse être regardée comme une voie privée non ouverte à la circulation publique, il ressort des pièces du dossier ainsi que des sites Géoportail et Google Maps, accessibles librement tant au juge qu'aux parties, que l'impasse Siam-Ben, qui dessert, ainsi qu'il a été précédemment dit, le projet litigieux, est reliée à l'avenue du Mont Cabasse, laquelle constitue la RD n° 8 et débouche sur la RD n° 559. A ce croisement est aménagé un carrefour de type " tourne-à-gauche ", qui permet aux riverains du quartier sur lequel est implanté le projet litigieux, à la fois d'en sortir et d'y rentrer dans des conditions permettant d'assurer la sécurité des usagers de la route. En outre, si le croisement de l'avenue Girard avec la RD n° 559 n'est pas suffisamment sécurisé, notamment par la présence d'un carrefour de type " tourne-à-gauche ", pour assurer, à lui seul, l'entière desserte du projet litigieux, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce qu'une partie de la circulation entrant et sortant du projet litigieux puisse toutefois l'emprunter, dans des conditions qui, sans avoir à traverser la route départementale, sont suffisamment sécurisées. Dans ces conditions, nonobstant l'avis défavorable émis par le département du Var le 4 mars 2021, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article UD 3 du règlement du PLU de Sainte-Maxime ne pouvait légalement fonder la décision de retrait contestée.  
 En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs : 
 9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Une décision de retrait d'un permis de construire, qui est une décision soumise à une procédure contradictoire préalable en vertu des dispositions des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration n'est pas, de ce seul fait, exclue du champ de la substitution de motifs dès lors que dans le cadre de la procédure juridictionnelle, le requérant est mis à même de présenter ses observations sur le motif substitué et n'est donc pas privé, quant au contradictoire, d'une garantie de procédure liée au motif substitué. 
 10. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme: " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau./ Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer./ En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / Dans les communes riveraines des plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, les autorisations prévues aux articles L. 122-20 et L. 122-21 valent accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat au titre du troisième alinéa du présent article. ". D'une part, il résulte de cette disposition et de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, anciennement codifiées respectivement aux articles L. 146-4 II et L. 111-1-1 I du code de l'urbanisme, aujourd'hui repris en substance, respectivement, aux articles L. 121-13 et L. 131-1 de ce code, qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le PLU selon les critères que ces dispositions énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné. D'autre part, une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une " extension de l'urbanisation " au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. La seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation au sens de la loi. 
 11. D'une part, le terrain d'assiette du projet se situe à environ 240 mètres du rivage, duquel il est visible, et dont il n'est séparé, malgré le caractère urbanisé du secteur, par aucune ligne de crête. Il se situe ainsi dans un espace proche du rivage. D'autre part, le projet porte sur la démolition de bâtiments existants d'une surface totale de 840 m² de surface existante, tel que cela ressort du tableau des surfaces au point 5.6 du formulaire Cerfa, et sur l'édification de soixante-huit logements répartis en cinq groupes de bâtiments, avec des zones de stationnement semi-enterrées pour tenir compte de la pente du terrain naturel, pour une emprise au sol de 3854 m² et pour une surface de plancher total de 5900 m², sur une unité foncière de 25 694 m². Situé en bordure de la limite Sud du territoire de la commune voisine de Roquebrune-sur-Argens, ce terrain d'assiette était classé à la date de l'arrêté en litige en zone " UD " du PLU de la commune de Sainte-Maxime correspondant à la seconde couronne de périphérie du centre-ville, à caractère résidentiel. Il jouxte sur les quatre points cardinaux des zones pavillonnaires. Un tel projet, qui multiplie par 7 la surface de plancher préexistante, doit être regardé comme une extension de l'urbanisation. En revanche, il est implanté en continuité d'un secteur urbanisé, il présente en outre une densité relativement faible, la surface totale de plancher restant inférieure à 25 % de la superficie totale de l'unité foncière du projet. Par suite, eu égard au caractère raisonnable de ses dimensions et de sa densité, il doit être regardé comme n'emportant qu'une extension limitée de l'urbanisation au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.  
 12. Toutefois, le SCoT des cantons de Grimaud et Saint-Tropez ne comporte pas de dispositions suffisamment précises relatives aux conditions d'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage dans lesquels l'opération est envisagée. Et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage serait justifiée et motivée par le plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Maxime, qui ne comporte que des considérations très générales à cet égard. Il n'en ressort pas davantage que cette extension de l'urbanisation ait reçu l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat. La commune Sainte-Maxime est fondée à soutenir que le permis de construire retiré méconnait les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Il y a lieu de faire droit à sa demande de substitution de motif tiré de ce que le permis de construire pouvait être retiré en raison de cette illégalité.  
 13. En revanche, si les consort Mugnier demandent, dans leur mémoire enregistré le 9 février 2024, l'annulation du jugement attaqué par la voie de la substitution de motifs, en invoquant un nouveau motif, de légalité interne, tiré de ce que ni la société Imm'Extenso, ni la SARL Capelli n'avait la capacité de présenter une demande de permis de construire, lequel a dès lors été obtenu par fraude, seule l'administration peut, conformément aux principes rappelés au point 9, demander une telle substitution au juge de l'excès de pouvoir. 
 Il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance et en appel.  
 14. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Sainte-Maxime a attesté que l'arrêté du 11 juin 2020, portant délégation de signature à M. A, a été affiché le 12 juin 2020, et était donc exécutoire à la date du 11 mai 2021, lorsque l'intéressé a signé la décision en litige. Le moyen tiré de ce que celle-ci aurait été signée par une autorité incompétente doit dès lors être écarté.  
 15. Il résulte de ce qui précède que la commune de Sainte-Maxime est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 11 mai 2021 par lequel le maire de Sainte-Maxime a retiré le permis de construire tacite délivré aux SARL Imm'Extenso et Capelli Provence et à demander l'annulation de ce jugement et le rejet de la demande présentée devant le tribunal administratif de Toulon.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Maxime, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SARL Capelli Provence au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens, ainsi que celle demandée par MM. Mugnier qui, en outre, en leur qualité d'intervenants volontaires, ne sont pas parties à la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL Capelli Provence une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sainte-Maxime et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'intervention de MM. Mugnier est admise. 
 Article 2 : le jugement du 27 avril 2022 du tribunal administratif de Toulon est annulé.  
 Article 3 : La demande présentée par la société à responsabilité limitée (SARL) Capelli Provence et la SARL Imm'Extenso devant le tribunal administratif de Toulon est rejetée. 
 Article 4 : La SARL Capelli Provence versera à la commune de Sainte-Maxime une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Les conclusions de MM. Mugnier fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sainte-Maxime, à la société à responsabilité limitée (SARL) Capelli Provence et à MM. Vincent et Guillaume Mugnier. 
 Délibéré après l'audience du 15 février 2024, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2024 
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