CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 8 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. et Mme B ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision du 7 novembre 2019 par laquelle la directrice générale de l'agence nationale de l'habitat (ANAH) a rejeté leur recours gracieux dirigé contre la décision du 3 juin 2019 du président de la communauté d'agglomération dracénoise qui, par délégation, a retiré la subvention qui leur avait été attribuée pour l'opération de rénovation d'un bien immobilier sis 465, avenue de la Gare, anciennement quartier les Fonces, sur la commune des Arcs-sur-Argens.  
 Par un jugement n° 2000015 du 20 septembre 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 octobre 2022 et le 3 avril 2024, M. A B, représenté par Me Bourguiba, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 20 septembre 2022 ; 
 2°) d'annuler la décision du 3 juin 2019 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'ANAH la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le bien immobilier pour lequel une subvention a été attribuée est un bien propre dont M. B est nu-propriétaire, ses parents en étant usufruitiers ;  
 - c'est à tort que le tribunal a estimé que sa demande du 3 mars 2018 valait déclaration d'achèvement des travaux alors qu'il s'agissait seulement d'une demande d'acompte sur le fondement de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation ;  
 - il n'a pas les moyens financiers de rembourser la somme qui lui a été versée en 2014 ; 
 - cette procédure a fragilisé son état de santé ;  
 - la gestion de son dossier " n'est pas conforme à la procédure fixée par l'ANAH " ; " les règles fixées par l'ANAH centrale n'ont pas été respectées par la délégation dracénoise " en charge de son dossier ; son chantier a été arrêté pendant plus d'un an sans motif valable ;  
 - c'est à tort que le tribunal a validé le motif de l'ANAH selon lequel il n'y a pas d'augmentation du gain énergétique de plus de 25 % ;  
 - la pompe à chaleur et le carrelage ont bien été installés, conformément au projet initial ;  
 - c'est à tort que le tribunal a estimé que les factures fournies par M. B n'étaient pas conformes alors notamment que c'est sur le fondement de ces mêmes factures qu'il a été autorisé à poursuivre les travaux ; en outre le règlement général de l'ANAH ne précise pas que la facture doive mentionner à la fois les fournitures et la main-d'œuvre ; il n'est pas responsable de l'irrégularité éventuelle des factures établies par l'entrepreneur ;  
 - à défaut de bénéficier de la subvention pour " travaux lourds ", il aurait pu à tout le moins bénéficier de la subvention pour " travaux légers " ;  
 - les travaux réalisés correspondent au projet initialement prévu.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2023, l'ANAH, représentée par Me Seban, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. B la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête d'appel qui comporte une motivation stéréotypée et ne comporte pas de moyen d'appel critiquant la position du tribunal est irrecevable sur le fondement de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;  
 - la Cour ne pourra, sans statuer ultra petita, se prononcer sur les conclusions du requérant qui portent sur un objet distinct du litige ;  
 - les autres moyens du requérant ne sont pas fondés.  
 Un courrier du 24 mai 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. 
 Par un courrier du 27 mars 2024 M. B a été invité, conformément aux dispositions de l'article R. 612-1 du code de justice administrative, à régulariser sa requête dans un délai de quinze jours en justifiant de la production de conclusions correspondant au litige en pages 17 et 18. 
 Un avis d'audience portant clôture immédiate de l'instruction a été émis le 12 juin 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - l'arrêté du 1er août 2014 modifié portant approbation du règlement général de l'agence nationale de l'habitat ; 
 - la délibération n° 2010-61 du 30 novembre 2010 du conseil d'administration de l'agence nationale de l'habitat relative à l'adaptation de la liste des travaux recevables ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Gougot, rapporteure, 
 - les conclusions de M. François Point, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le président de la communauté d'agglomération dracénoise agissant par délégation de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH) a, par une décision du 3 juin 2019, procédé au retrait de la subvention de 25 250 euros accordée à M. B. Le recours administratif formé le 12 juin 2019 par ce dernier a été rejeté par une décision de la directrice générale de l'ANAH du 7 novembre 2019. M. B relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulon rejetant sa demande tendant à l'annulation de cette décision.  
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Par suite, les conclusions de M. B tendant à l'annulation de la décision du 7 novembre 2019 prise sur recours gracieux doivent être regardées comme tendant également à l'annulation de la décision initiale du 3 juin 2019. 
 3. Aux termes de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation en vigueur à la date des décisions attaquées: " Le règlement général de l'agence précise les renseignements et pièces qui doivent être fournis à l'appui de la demande, détermine les modalités permettant d'assurer la confidentialité des informations recueillies et fixe les règles d'instruction des dossiers, en particulier celles relatives à la réception et aux délais d'instruction des demandes ainsi qu'à la notification des décisions. / [] La subvention est versée, sur déclaration d'achèvement de l'opération, après vérification de la conformité des opérations réalisées avec les caractéristiques du projet sur lesquelles la décision d'attribution a été fondée. La subvention est versée sur présentation des justificatifs précisés par le règlement général de l'agence, en particulier des factures des entreprises ayant réalisé les travaux, sauf cas exceptionnels dus, notamment, à la défaillance d'une entreprise [] Dans le cas où les opérations ne sont pas engagées dans ce délai ou si la décision d'attribution de la subvention est retirée ou annulée, l'avance déjà perçue donne lieu à remboursement dans les conditions prévues à l'article R. 321-21. / Par exception aux dispositions du présent article, des travaux définis par le conseil d'administration de l'agence peuvent être réalisés par les propriétaires occupants, sous réserve d'un encadrement technique des travaux durant leur exécution et de la production de justificatifs des dépenses engagées, dans des conditions définies par le règlement général de l'agence. ". Et selon l'article R. 321-19 du même code : " Le règlement général de l'agence détermine, pour les différentes catégories de bénéficiaires et d'opérations mentionnés à l'article R. 321-12, les conditions et modalités dans lesquelles le bénéficiaire d'une subvention justifie du commencement, de la réalisation et de l'achèvement de l'opération. / Il fixe le délai dans lequel doit intervenir le commencement de l'opération ainsi que la liste des pièces que le bénéficiaire d'une subvention doit produire pour obtenir son versement et les délais dans lesquels ces pièces doivent être transmises à l'agence. / Il fixe également les critères, conditions et limites dans lesquels ces délais peuvent être prolongés par l'autorité qui a octroyé l'aide, sur demande motivée du bénéficiaire de la subvention, notamment lorsque des circonstances extérieures à la volonté de l'intéressé ont fait obstacle à la réalisation de l'opération. / En cas de non-respect de ces délais, éventuellement prolongés, la décision d'octroi de la subvention devient caduque et le bénéficiaire est tenu de rembourser les sommes déjà perçues. ". En outre l'article R. 321-21 du même code précise que : " I. - En ce qui concerne les aides versées par l'agence : / Le conseil d'administration ou, par délégation, le directeur général de l'agence exerce le pouvoir de sanction prévu à l'article L. 321-2. Il peut, notamment, prononcer une sanction pécuniaire en cas de fausse déclaration ou de manœuvre frauduleuse. L'avis de la commission des recours n'est pas requis pour les opérations mentionnées aux III, IV et V de l'article R. 321-12. / Le directeur général de l'agence notifie les griefs à la personne concernée et l'invite à présenter ses observations écrites. La notification est faite par tout moyen permettant de lui donner date certaine. Dans le délai d'un mois commençant à courir le lendemain du jour de la notification, le bénéficiaire de l'aide peut adresser des observations écrites à l'Agence. La date limite au-delà de laquelle celles-ci ne sont pas prises en considération est déterminée conformément aux prescriptions des articles L. 112-1 et L. 112-13 du code des relations entre le public et l'administration. Dans le même délai, le bénéficiaire de l'aide peut demander à présenter des observations orales devant la commission des recours, chargée de donner un avis préalable sur les sanctions, en se faisant assister, le cas échéant, par un conseil de son choix ou en se faisant représenter. / Le retrait de l'aide versée par l'agence est prononcé et le reversement des sommes perçues exigé s'il s'avère que celle-ci a été obtenue à la suite de fausses déclarations ou de manœuvres frauduleuses. / Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées par le règlement général de l'agence. Ce règlement prévoit une procédure de communication préalable et des éléments de calcul sur le montant du reversement et son actualisation indexée sur l'évolution de l'indice de référence des loyers mentionné à l'article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. / Ces décisions sont prises à tout moment, avant ou après le versement du solde de la subvention. / Lorsqu'elles sont prononcées avant le versement du solde de la subvention, elles sont prises par l'organisme ayant décidé de l'attribution de la subvention, qui peut être, selon le cas, l'agence ou l'autorité à laquelle cette compétence a été déléguée. / Lorsqu'elles sont prononcées après le versement du solde de la subvention, elles sont prises par l'agence. ". 
 4. D'une part, la décision de retrait initiale du 3 juin 2019 se fonde, en premier lieu,  sur l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation et sur le rapport de visite sur place du 21 février 2018 réalisé par Soliha Var qui a constaté le non-respect de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation en vertu duquel il appartient au bénéficiaire de la subvention de signaler toute modification substantielle du projet ainsi que l'absence d'escalier intérieur, de chambre et de bureau au rez-de-chaussée alors même que c'était prévu par le projet initial ainsi que l'absence de carrelage, de doublage des murs, de cloisons et de pompe à chaleur. En deuxième lieu, elle se fonde, sur le non-respect des prescriptions de l'annexe à la délibération n°2010-81 du conseil d'administration de l'ANAH du 30 novembre 2010 précisant que " l'intervention des entreprises doit comprendre la fourniture et la mise en œuvre des matériaux et des équipements " alors que les factures présentées sont d'un côté relatives à la main-d'œuvre de l'entreprise Vila nova et de l'autre établies au nom de M. B et acquittées par lui pour les matériaux utilisés par l'entreprise Vila nova. En troisième et dernier lieu, elle se fonde sur " l'absence de gain énergétique minimal requis de 25 % permettant l'obtention d'une prime fonds d'aide à la rénovation thermique, les factures n'étant pas recevables, le gain énergétique est ipso facto réduit à 0 % ".  
 5. D'autre part, la décision prise sur recours gracieux se fonde en premier lieu, sur le fait que les travaux réalisés n'étaient pas conformes au projet malgré la déclaration d'achèvement des travaux conformément au projet et aux engagements souscrits, au regard de la distribution des pièces au rez-de-chaussée, de la pose de carrelage, du doublage des murs de cloison et de l'installation d'une pompe à chaleur. Elle se fonde en deuxième lieu sur l'absence de finalisation des travaux liés à la rénovation thermique qui n'avait pas permis d'atteindre le gain énergétique de 25 % prévu par la délibération n° 2017-31 du 21 novembre 2017 du conseil d'administration de l'ANAH, en troisième lieu, sur la modification du projet initial non signalée, en méconnaissance de l'article 3 du règlement général de l'ANAH, en quatrième lieu sur l'irrecevabilité des factures présentées par M. B en application de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation et de la délibération n° 2010-61 du 21 novembre 2010 du conseil d'administration de l'ANAH, et en cinquième et dernier lieu, sur l'établissement de fausses factures ou de déclarations frauduleuses, en application de l'article R. 321-21 du code de la construction et de l'habitation.  
 6. En premier lieu, en se bornant à soutenir que la gestion de son dossier " n'est pas conforme à la procédure fixée par l'ANAH " ou que " les règles fixées par l'ANAH centrale n'ont pas été respectées par la délégation dracénoise ", le requérant n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 7. En deuxième lieu, des irrégularités portant sur une partie seulement des factures produites pour justifier de la réalisation des travaux et de leur conformité avec les caractéristiques du projet au vu duquel la subvention avait été octroyée peuvent, eu égard à leur nombre, leur nature et leur importance, priver l'ANAH de la possibilité de vérifier le coût des travaux et leur conformité aux caractéristiques du projet faisant l'objet de la subvention et justifier le retrait de celle-ci dans sa totalité. 
 8. Ainsi que l'a à bon droit estimé le tribunal, si le requérant soutient que l'ANAH aurait mal analysé l'objet de sa demande datée du 3 mars 2018, laquelle visait selon lui à obtenir le versement d'acomptes sur le fondement de l'alinéa 7 de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation et ne consistait pas en une demande de paiement valant déclaration d'achèvement des travaux, les termes mêmes du formulaire signé par M. B sont, à cet égard, dépourvus d'ambiguïté et c'est à bon droit que l'ANAH a considéré que l'intéressé demandait, à cette date, le paiement du solde de la subvention et que la réception de cette demande valait déclaration d'achèvement de l'opération, conformément à l'article 20 du règlement général de l'ANAH. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de visite de l'opérateur Soliha Var réalisé le 21 février 2018, que si pour le premier étage, à l'exception du mur séparatif entre la cuisine et la salle à manger, tous les autres travaux ont été réalisés conformément à ce qui était prévu, en revanche, n'ont pas été réalisés les travaux d'isolation du 1er étage, l'escalier intérieur, la pompe à chaleur, le chauffe-eau thermodynamique, le bloc porte intérieur et l'aménagement du rez-de-chaussée avec le carrelage et le doublage des murs. En se bornant à se prévaloir d'une photo de chauffe-eau non datée et de factures qui ne mentionnent pas l'ensemble des travaux manquants, le requérant ne démontre pas le contraire, alors au surplus qu'il a admis dans un courrier du 11 juin 2019 que la chambre, le bureau et l'escalier intérieur n'étaient pas réalisés. Eu égard à leur nombre, leur nature et leur importance, ces non-réalisations ont privé l'ANAH de la possibilité de vérifier le coût des travaux ainsi que leur conformité aux caractéristiques du projet faisant l'objet de la subvention et justifient le retrait de celle-ci dans sa totalité. L'administration a pu, par suite, légalement se fonder sur la non-conformité des travaux pour retirer la subvention accordée.  
 9. En troisième lieu, la délibération du conseil d'administration de l'agence nationale de l'habitat du 30 novembre 2010 précise que " l'intervention des entreprises doit comprendre la fourniture et la mise en œuvre des matériaux et équipements. L'achat direct des matériaux par le propriétaire exclut les travaux réalisés avec ces matériaux du bénéfice d'une subvention même si ces matériaux sont mis en œuvre par une entreprise. ". Il n'est pas sérieusement contesté par M. B qu'il a produit des factures établies au nom de l'entreprise Vila nova relative à la main d'œuvre et des factures établies à son nom personnel et acquittées par ses soins pour les matériaux utilisés par l'entreprise Vila nova, ce qui méconnaît les prescriptions de la délibération précitée du 30 novembre 2010. L'administration a pu, par suite, légalement se fonder sur l'irrecevabilité des factures pour retirer la subvention accordée.  
 10. En quatrième lieu, M. B ne peut utilement soutenir qu'il n'aurait pas les moyens financiers de rembourser la somme qui lui a été versée en 2014 et que la procédure de retrait de subvention aurait fragilisé son état de santé, de telles circonstances demeurant sans incidence sur la légalité des décisions attaquées.  
 11. Il résulte de l'instruction que le président de la communauté d'agglomération dracénoise et la directrice générale de l'ANAH auraient pris les mêmes décisions en se fondant uniquement sur les motifs tirés de la non-conformité des travaux et de l'irrecevabilité des factures.  
 12. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête d'appel, M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. B dirigées contre l'ANAH qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par l'ANAH en application de ces dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions de l'ANAH formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à l'Agence nationale de l'habitat. 
 Délibéré après l'audience du 1er juillet 2024, où siégeaient : 
 - M. Alexandre Badie, président de chambre, 
 - M. Renaud Thielé, président assesseur, 
 - Mme Isabelle Gougot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 juillet 2024.