TA83 · 1ère chambre — 20 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 A une requête et des mémoires enregistrés le 6 janvier 2020, le 10 décembre 2021et le 5 avril 2022, Mme et M. B C, représentés A Me Bourguiba, demandent au Tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 7 novembre 2019 A laquelle la directrice générale de l'agence nationale de l'habitat (ANAH) a rejeté leur recours gracieux dirigé contre la décision du 3 juin 2019 A laquelle le président de la Communauté d'agglomération dracénoise a, A délégation, procédé au retrait de la subvention qui leur avait été attribuée pour l'opération de rénovation d'un bien immobilier sis 465 avenue de la Gare, anciennement quartier les Fonces, sur la commune des Arcs-sur-Argens et leur a demandé de rembourser la somme de 20 510 euros correspondant au montant de l'avance perçue ; 
 2°) d'enjoindre à l'ANAH de poursuivre les engagements souscrits entre les parties ;  
 3°) de mettre à la charge de l'ANAH la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il est soutenu que : 
 - en ce qui concerne les factures, la condition tenant à ce que les factures des entreprises intervenant sur le chantier devraient comprendre à la fois la fourniture et la main-d'œuvre ne résulte pas des dispositions de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation ; seule la présentation des justificatifs précisés A le règlement général de l'agence, en particulier des factures des entreprises, sauf cas exceptionnels dus, notamment, à la défaillance de l'entreprise chargée des travaux, doivent être fournis, sans aucune autre précision ; de même, il ne résulte pas des dispositions du règlement général de l'agence nationale de l'habitat, modifié A la délibération n° 2014-08 du 19 mars 2014 que ces factures doivent comprendre la fourniture de matériel ; 
 - en ce qui concerne les duplicatas des factures, ceux-ci ont été émis A l'entrepreneur et aucune responsabilité ne saurait être engagée à l'égard des époux C ; ils sont parfaitement recevables puisqu'aucune contradiction n'est relevée A l'ANAH sur le montant des travaux ni sur leur nature ; compte tenu de l'ancienneté du projet qui a débuté en 2014, l'entreprise n'avait plus la facture originale émise près de 5 années avant la " réclamation " de l'ANAH ; l'entrepreneur, a édité un duplicata de facture reprenant les matériaux qu'il avait utilisé et la main d'œuvre réalisée, et une nouvelle attestation d'exclusivité professionnelle du 2 mars 2018 ; 
 - dans leur courrier recommandé avec accusé de réception du 12 juin 2019, M. et Mme C avaient indiqué qu'ils rencontraient des difficultés financières dans la mesure où la démolition et la reconstruction avaient généré de nouveaux frais et qu'ils étaient ainsi dans l'impossibilité financière de pouvoir terminer les deux pièces et l'escalier intérieur prévus ; ils ne sauraient être tenus pour responsables des difficultés rencontrées lors du chantier notamment au regard de l'ancienneté de la bâtisse et de sa démolition, suite à l'intervention de l'entrepreneur ; compte tenu de la démolition, le coût total du chantier a augmenté de manière substantielle et il aurait fallu en conséquence réviser le montant des subventions ; c'est d'ailleurs en ce sens qu'ils avaient sollicité le versements d'acomptes en mars 2018, conformément aux alinéas 7 et 8 de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation ; il ne s'agissait pas d'une déclaration d'achèvement des travaux ; l'ANAH a commis une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - M. C n'a eu de cesse de dénoncer les changements d'instructeurs instaurés en toute liberté A la communauté d'agglomération dracénoise et ce notamment A courrier recommandé du 27 février 2019, mail du 2 aout 2018 et recours hiérarchique le 12 juin 2019 adressé au conseil d'administration de l'ANAH ; il a également rappelé A de multiples mails et courriers qui ont été versés aux débats, la difficulté à terminer les travaux avant la date butoir fixée A l'ANAH au 20 mars 2018 ; 
 - l'ANAH ne peut valablement soutenir qu'à la date de leur demande de paiement du solde les intéressés n'avaient ainsi pas justifié de la conformité des opérations réalisées avec les caractéristiques du projet sur lequel la décision d'attribution de subvention a été fondée conformément aux dispositions de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitat ; elle ne peut davantage affirmer, ayant en possession le rapport et les photos prises A le chargé d'opérateur Soliha pour l'ANAH et la communauté d'agglomération dracénoise, qu'il n'y a pas d'augmentation du gain énergique de plus de 25 % au vu de l'état de la bâtisse avant/après travaux ; la pompe à chaleur et le carrelage sont bien installés dans l'habitation et conformes au projet initial ; l'ANAH ne peut en l'occurrence valablement soutenir que l'absence de finalisation des travaux liés à la rénovation thermique n'a pas permis d'atteindre le gain énergétique de 25 % prévu A la délibération n° 2017-31 du 29 novembre 2017 du conseil d'administration de l'ANAH. 
 A des mémoires en défense enregistrés le 27 septembre 2021 et le 31 janvier 2022, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés. 
 A une ordonnance du 23 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 juin 2022 à 12h00. 
 Un mémoire présenté le 15 juin 2022 A l'ANAH n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - l'arrêté du 1er août 2014 modifié portant approbation du règlement général de l'agence nationale de l'habitat ; 
 - la délibération n° 2010-61 du 30 novembre 2010 du conseil d'administration de l'agence nationale de l'habitat relative à l'adaptation de la liste des travaux recevables ; 
 - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 6 septembre 2022 : 
 - le rapport de M. D ; 
 - et les conclusions de M. Cros, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. A une décision du 20 décembre 2013, le président de la Communauté d'agglomération dracénoise, agissant A délégation de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) a accordé à M. et Mme C, en leur qualité de propriétaires occupants, une subvention d'un montant prévisionnel de 25 250 euros pour la rénovation d'un bien immobilier sis 465 avenue de la Gare, anciennement quartier les Fonces, sur la commune des Arcs-sur-Argens. Les bénéficiaires ont obtenu le 6 octobre 2014 une avance de 20 510 euros. A la suite d'une visite sur place réalisée le 11 février 2015, l'instructeur en charge du suivi du projet a constaté que le projet initial avait été modifié concernant le premier étage de la maison, démoli puis reconstruit et, A lettre du 19 avril 2016, ils ont toutefois été autorisés à poursuivre les travaux, toutefois limités au rez-de-chaussée, le délai pour justifier de l'achèvement des travaux ayant été reporté au 20 mars 2018. Lors de la visite de fin de travaux réalisée le 21 février 2018, il a été constaté que la totalité des travaux prévus initialement n'avait pas été réalisée. Le 5 mars 2018, M. et Mme C ont transmis à la Communauté d'agglomération dracénoise une demande de paiement mentionnant que les travaux, terminés, avaient été réalisés conformément aux engagements souscrits. Après mise en œuvre de la procédure préalable contradictoire A lettre du 30 janvier 2019, le président de la Communauté d'agglomération dracénoise a, A une décision du 3 juin 2019, procédé au retrait de la subvention et a demandé aux époux C de rembourser l'avance perçue s'élevant à 20 510 euros. Le recours administratif formé le 12 juin 2019 A ces derniers a été rejeté A une décision de la directrice générale de l'ANAH du 7 novembre 2019. M. et Mme C demandent principalement au Tribunal d'annuler cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) a pour mission, dans les conditions régies A les articles R. 321-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, d'apporter des aides financières à des opérations destinées à améliorer les conditions d'habitabilité de logements anciens. Aux termes de l'article R. 321-18 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " () Le règlement général de l'agence précise les renseignements et pièces qui doivent être fournis à l'appui de la demande, détermine les modalités permettant d'assurer la confidentialité des informations recueillies et fixe les règles d'instruction des dossiers, en particulier celles relatives à la réception et aux délais d'instruction des demandes ainsi qu'à la notification des décisions () La subvention est versée, sur déclaration d'achèvement de l'opération, après vérification de la conformité des opérations réalisées avec les caractéristiques du projet sur lesquelles la décision d'attribution a été fondée. La subvention est versée sur présentation des justificatifs précisés A le règlement général de l'agence, en particulier des factures des entreprises ayant réalisé les travaux, sauf cas exceptionnels dus, notamment, à la défaillance d'une entreprise. / A dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, des acomptes peuvent être versés, au fur et à mesure de l'avancement du projet sans pouvoir excéder 70 % du montant prévisionnel de la subvention, dans les conditions définies A le règlement général de l'agence./ Dans les conditions définies A le règlement général de l'agence, une avance peut être versée, sans excéder 70 % du montant prévisionnel de l'aide, aux propriétaires occupants et assimilés au sens des 2o et 3o du I de l'article R. 321-12 ()". Aux termes de l'article R. 321-19 de ce code : " Le règlement général de l'agence détermine, pour les différentes catégories de bénéficiaires et d'opérations mentionnés à l'article R. 321-12, les conditions et modalités dans lesquelles le bénéficiaire d'une subvention justifie du commencement, de la réalisation et de l'achèvement de l'opération. / Il fixe le délai dans lequel doit intervenir le commencement de l'opération ainsi que la liste des pièces que le bénéficiaire d'une subvention doit produire pour obtenir son versement et les délais dans lesquels ces pièces doivent être transmises à l'agence. / Il fixe également les critères, conditions et limites dans lesquels ces délais peuvent être prolongés A l'autorité qui a octroyé l'aide, sur demande motivée du bénéficiaire de la subvention, notamment lorsque des circonstances extérieures à la volonté de l'intéressé ont fait obstacle à la réalisation de l'opération./  En cas de non-respect de ces délais, éventuellement prolongés, la décision d'octroi de la subvention devient caduque et le bénéficiaire est tenu de rembourser les sommes déjà perçues ". Aux termes de l'article R. 321-21 de ce code : " () Le retrait et le reversement total ou partiel peuvent également être prononcés en cas de non-respect des prescriptions de la présente section ou des conventions conclues en application des articles L. 321-4 et L. 321-8, ou de toute autre convention liée au bénéfice des aides de l'agence, selon les modalités fixées A le règlement général de l'agence () ". L'article 14 du règlement général de l'ANAH prévoit que : " () II - L'achèvement des travaux doit être justifié A le bénéficiaire de la subvention sous peine de retrait de la décision d'octroi de la subvention et du remboursement des sommes déjà perçues, dans un délai de trois ans, ou de cinq ans lorsque les travaux portent sur les immeubles faisant l'objet d'un Plan de sauvegarde des copropriétés en difficulté, à compter de la notification de la décision attributive de la subvention. / Sur demande motivée du bénéficiaire de la subvention, une prorogation de ces délais, de deux ans maximum, peut être accordée A le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire, notamment lorsque des circonstances extérieures à la volonté du demandeur ont fait obstacle à la réalisation des travaux, telles que : / - un motif d'ordre familial ou de santé ; / - une défaillance d'entreprise ; / - des difficultés importantes d'exécution ". Enfin, l'article 20 de ce règlement précise que : " La réception de la demande de paiement A le délégué de l'agence dans le département ou le délégataire en cas de délégation de compétence vaut déclaration d'achèvement de l'opération " et l'article 21 du même règlement ajoute que : " En cas de non-respect des prescriptions relatives aux aides de l'ANAH (articles R. 321-12 à R. 321-21 du CCH, engagements conventionnels, présent règlement général), la décision de subvention sera retirée et tout ou partie des sommes perçues devra être reversé, en application du I de l'article R. 321-21 du CCH et dans les conditions précisées au présent article () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que les subventions conditionnelles ainsi accordées A l'ANAH ne créent de droits au profit de leurs bénéficiaires que pour autant que ceux-ci justifient, après l'achèvement des travaux, que les conditions imposées lors de l'attribution de l'aide se trouvent effectivement réalisées et que l'ANAH peut décider du retrait et du reversement d'une subvention qu'elle a versée au propriétaire d'un logement à usage locatif lorsqu'elle constate notamment que ce dernier n'a pas respecté les prescriptions fixées A le code de la construction et de l'habitation ou encore les engagements qu'il avait pris lorsqu'il a sollicité la subvention. Des travaux non exécutés dans le délai prévu dans l'engagement signé A le bénéficiaire de la subvention peuvent entraîner le reversement de cette subvention et ce bénéficiaire ne saurait utilement se prévaloir de la défaillance de l'entrepreneur chargé des travaux pour s'exonérer de l'obligation qui lui incombait du fait de son engagement. 
 En ce qui concerne le délai de réalisation des travaux : 
 4. Pour ordonner le retrait de la subvention attribuée à M. et Mme C et le reversement de celle-ci, la directrice générale de l'ANAH s'est fondée sur la circonstance que, contrairement à ce qu'avaient certifié les bénéficiaires dans leur courrier du 3 mars 2018, les travaux n'avaient pas été réalisés conformément au projet initial et dans le délai imparti. En effet, à cette date comme cela ressort du rapport de la visite effectuée sur place le 21 février 2018 A l'opérateur Soliha Var, les travaux de pose de carrelage, de doublage des murs, de cloison, d'installation d'une pompe à chaleur et de création d'un escalier permettant de relier le rez-de-chaussée au premier étage n'avaient pas été réalisés, la distribution des pièces du rez-de-chaussée n'était pas conforme à ce qui était attendu et, dès lors, l'absence de finalisation des travaux liés à la rénovation thermique n'avait pas permis d'atteindre le gain énergétique de 25 % prévu A la délibération n° 2017-31 du 29 novembre 2017 du conseil d'administration de l'ANAH. Si les requérants se prévalent de difficultés financières résultant de la durée et de l'ampleur du chantier, cette circonstance n'est pas de nature à les exonérer du respect de leurs engagements. De plus, il est constant que bien que n'ayant pas déclaré la démolition-reconstruction du premier étage du logement, M. et Mme C ont bénéficié d'un report de la date d'achèvement des travaux en raison de difficultés. Si les requérants soutiennent que l'ANAH aurait mal analysé l'objet de leur demande datée du 3 mars 2018, laquelle visait selon eux à obtenir le versement d'acomptes sur le fondement de l'alinéa 7 de l'article R. 321-18 du code de la construction et de l'habitation et ne consistait pas en une demande de paiement valant déclaration d'achèvement des travaux, les termes mêmes du formulaire signé A M. C sont, à cet égard, dépourvus d'ambiguïté et mentionnent expressément que " les travaux qui ont fait l'objet de la demande sont terminés ", que M. C " sollicite en conséquence le calcul de la subvention et son versement correspondant " sur son compte bancaire et que " les travaux en cause ont été réalisés conformément au projet et aux engagements initialement souscrits ". Dès lors, c'est à bon droit que l'ANAH a considéré que les intéressés demandaient, à cette date, le paiement du solde de la subvention et que la réception de cette demande valait déclaration d'achèvement de l'opération, conformément à l'article 20 du règlement général de l'ANAH. Les travaux n'ayant pas été réalisés dans le délai imparti, soit au plus tard le 20 mars 2018, la directrice générale de l'ANAH a pu légalement procéder, conformément aux articles R.321-18 et R.321-21 du code de la construction et de l'habitation, au retrait de la subvention accordée à M. et Mme C et solliciter auprès de ces derniers le remboursement le montant de l'avance versée. 
 5. Il résulte de l'instruction que l'ANAH aurait pris la même décision en ne se fondant que sur ce premier motif. 
 En ce qui concerne les justificatifs des travaux :  
 6. Pour ordonner le retrait de la subvention attribuée à M. et Mme C et le reversement de celle-ci, la directrice générale de l'ANAH a également considéré que les factures transmises à l'appui de la demande de paiement du solde de la subvention ne répondaient pas aux conditions règlementaires et n'étaient pas recevables dès lors, d'une part, qu'elles se décomposaient en factures d'achats de matériaux auprès de l'entreprise Villa Nova établies au nom de M. C et en factures distinctes de main d'œuvre établies A cette même entreprise pour la pose des matériaux alors que l'achat direct de matériaux A le propriétaire exclut les travaux réalisés avec ces matériaux du bénéfice de la subvention  et, d'autre part, que le duplicata d'une facture établie le 2 avril 2018 A l'entreprise Villa Nova ne correspondait à aucune facture originale établie A cette entreprise. 
 7. La délibération du conseil d'administration de l'agence nationale de l'habitat du 30 novembre 2010 visée ci-dessus précise que " l'intervention des entreprises doit comprendre la fourniture et la mise en œuvre des matériaux et équipements. L'achat direct des matériaux A le propriétaire exclut les travaux réalisés avec ces matériaux du bénéfice d'une subvention même si ces matériaux sont mis en œuvre A une entreprise. ". 
 8. Il n'est pas établi, ni allégué du reste, que la délibération n°2010-61 du 30 novembre 2010 du conseil d'administration de l'ANAH relative à l'adaptation de la liste des travaux recevables, aurait été abrogée. A suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la condition que cette délibération prévoit et tenant à ce que l'intervention des entreprises comprenne la fourniture et la mise en œuvre des matériaux et équipements, condition au demeurant rappelée dans le formulaire de demande de subvention signé A M. C, leur est bien opposable, conformément à l'article 11 du règlement général de l'ANAH. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre de leur demande de paiement du solde de la subvention, les requérants ont produit, d'une part, des factures de fourniture de matériaux établies à leur nom A les entreprises Vial Menuiserie et Sosaca et, d'autre part, des factures de pose de ces matériaux établies également à leur nom A l'entreprise Villa Nova. Dès lors, ces factures n'ont pas été établies conformément à la délibération n°2010-61 du 30 novembre 2010. A suite, c'est à bon droit que l'ANAH a considéré que ces factures ne répondaient aux conditions règlementaires. 
 Sur les autres moyens : 
 10. D'une part, si les bénéficiaires des subventions de l'ANAH sont placés vis-à-vis de cet établissement public dans une situation réglementaire et non contractuelle, cette situation ne fait pas obstacle à ce que ces usagers puissent, le cas échéant, invoquer un cas de force majeure ayant rendu impossible l'exécution des engagements auxquels était subordonné le versement de l'aide financière de l'agence. La force majeure en la matière exige que l'événement était imprévisible au moment de la demande de subvention et de son versement, que cet événement a rendu impossible l'exécution de ses engagements et que le bénéficiaire de la subvention était dans l'impossibilité de prendre les dispositions matérielles nécessaires à l'exécution de ses engagements. 
 11. Si les requérants font état de charges familiales importantes et soutiennent qu'ils ne disposent pas des moyens financiers pour rembourser l'avance de la subvention perçue en 2014, cette double circonstance qui ne traduit pas un cas de force majeure est sans incidence sur le bien-fondé de la décision attaquée. 
 12. D'autre part, si les requérants critiquent les modalités d'instruction de leur dossier A la Communauté d'agglomération dracénoise, ils n'invoquent aucune disposition de nature législative ou règlementaire qui aurait été méconnue et qui aurait une incidence sur la légalité de la décision attaquée. Ce moyen doit être écarté comme imprécis. 
 13. Il résulte de ce tout qui précède que l'ANAH a pu considérer, sans commettre d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation, que M. et Mme C ne justifiaient pas du respect de leurs engagements et, A suite, prononcer le retrait de la subvention qui leur avait été accordée et leur demander de reverser l'avance de 20 510 euros qu'ils avaient perçue. A suite, les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision du 7 novembre 2019 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, A la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".  
 15. Le présent jugement rejetant les conclusions principales à fin d'annulation, il y a lieu A voie de conséquence de rejeter les conclusions accessoires à fin d'injonction. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que l'ANAH qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance supporte la charge des frais exposés A les requérants et non compris dans les dépens. 
 DECIDE 
 Article 1er :  La requête de M. et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B C et à l'agence nationale de l'habitat. 
 Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Privat, président, 
 M. Riffard, premier conseiller, 
 M. Bailleux, premier conseiller. 
 Rendu public A mise à disposition du greffe le 20 septembre 2022.  
 Le rapporteur, 
 Signé : 
 D. D 
 Le président, 
 Signé : 
 J-M. PRIVAT La greffière, 
 Signé : 
 K. BAILET 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Et A délégation, 
 La greffière.