CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 7 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une première requête enregistrée sous le n° 2000507, la société par actions simplifiée (SAS) Port Inland et la société à responsabilité limitée (SARL) Société d'Exploitation et d'Aménagement-SEETA ont demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler la décision du 20 janvier 2020 par laquelle le maire de Mandelieu-la-Napoule a exercé son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AR n° 133, 152 et 154, ainsi que, par la voie de l'exception, la délibération n° 004/19 du 25 mars 2019 par laquelle le conseil municipal a appliqué le périmètre du droit de préemption urbain et du droit de préemption urbain renforcé à la révision n° 1 du plan local d'urbanisme approuvée le 17 décembre 2018, et d'autre part, d'enjoindre à la commune de Mandelieu-la-Napoule, dans l'hypothèse où la vente est intervenue, de leur céder les parcelles dans un délai d'une semaine à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. 
 Par une deuxième requête enregistrée sous le n° 2001365, Mmes C et D B ont demandé au même tribunal d'annuler cette décision et cette délibération. 
 Par une troisième requête enregistrée sous le n° 2002116, Mmes C et D B, la SAS Port Inland et la SARL Société d'Exploitation et d'Aménagement-SEETA ont demandé au tribunal administratif de Nice, premièrement, d'annuler la décision du 7 avril 2020 par laquelle le maire de Mandelieu-la-Napoule a refusé de se porter acquéreur des bâtiments édifiés sur les parcelles cadastrées section AR n° 133, 152 et 154 lors de la préemption de ces parcelles, deuxièmement, d'annuler la décision implicite de rejet du recours gracieux des sociétés Port Inland et Société d'Exploitation et d'Aménagement-SEETA, troisièmement, de dire et juger que l'exercice du droit de préemption était illégal, que la commune de Mandelieu-la-Napoule ne peut limiter sa préemption à l'assiette foncière de ces parcelles sans altérer les conditions de la vente et que si elle ne renonce pas à la préemption des terrains ou si elle n'est pas tenue de le faire, elle devra acquérir les parcelles avec constructions et aménagements, et quatrièmement, d'enjoindre au maire de Mandelieu-la-Napoule de faire une proposition d'acquisition de l'ensemble des biens conformément aux conditions des déclarations d'intention d'aliéner dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. 
 Par un jugement n° 2000507, 2001365, 2002116 du 28 septembre 2022, le tribunal administratif de Nice, après avoir joint ces trois requêtes, a annulé la décision du 20 janvier 2020, ensemble les décisions rejetant les recours gracieux des requérantes, a mis à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule au bénéfice de Mmes B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et la même somme au bénéfice des sociétés Port Inland et Société d'Exploitation et d'Aménagement-SEETA et a rejeté le surplus des conclusions des parties. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 novembre 2022 et le 23 août 2023, la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par Me Maillot, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2022 annulant sa décision du 20 janvier 2020 ensemble les décisions rejetant les recours gracieux dirigés contre cette mesure ;  
 2°) de mettre à la charge des sociétés Port Inland et SEETA et des consorts B la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 - le tribunal a omis de répondre à son exception en défense, relative à la décision du Conseil d'Etat n° 442150, et tirée de l'erreur commise quant à l'influence des baux à construction conclus sur les parcelles préemptées sur la légalité de la décision en litige ; 
 - le caractère inversé des baux ainsi conclus, qui n'était pas invoqué par les parties, est une création purement prétorienne, en contradiction avec les dispositions du code de la construction et de l'habitation ; 
 - la décision en litige, prise dans l'intérêt général, est légale dès lors que le prix figurant dans les déclarations d'intention d'aliéner auxquelles elle fait suite doit être regardé comme ayant pour objet la vente, non seulement des terrains appartenant au bailleur, mais aussi du complément de loyer équivalent à la valeur des constructions édifiées par le preneur qui reviennent gratuitement au bailleur en fin de bail ;  
 - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la décision en litige a été prise pour un projet d'aménagement correspondant aux intentions réelles de la commune, sur des parcelles relevant d'un périmètre d'études préexistant d'une zone d'aménagement différé et confirmé par le schéma de cohérence territoriale Ouest Alpes-Maritimes, dans le cadre d'une politique locale cohérente. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2022, la SAS Port Inland, la SARL SEETA et Mmes B, représentées par Me Poitout, concluent au rejet de la requête, en tout état de cause, à l'annulation de l'arrêté du maire de Mandelieu-la-Napoule et par voie de conséquence, de la préemption exercée par cette commune, à titre infiniment subsidiaire, si la Cour entrait en voie de réformation, à ce qu'elle juge la vente indivisible et par voie de conséquence, que la préemption doit porter sur l'assiette foncière et les constructions pour un montant de 7 521 120 euros, enfin, à ce que soit mise à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elles font valoir que :  
 - les moyens d'appel ne sont pas fondés ;  
 - l'aliénation en cause n'était pas légalement soumise au droit de préemption en application du d) de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, l'opération en cause procédant d'un crédit-bail immobilier ;  
 - la décision en litige est illégale pour avoir porté sur une partie du bien vendu pourtant de manière indivisible. 
 Par une ordonnance du 10 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 5 septembre 2023, à 12 heures. 
 Un mémoire produit pour la SAS Port Inland, la SARL SEETA et Mmes B a été enregistré le 20 septembre 2023 et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Raynal substituant Me Maillot, représentant la commune de Mandelieu-la-Napoule, et de Me Poitout, représentant la SAS Port Inland, la SARL SEETA et Mmes B. 
 Une note en délibéré présentée par la commune de Mandelieu-la-Napoule a été enregistrée le 19 octobre 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les sociétés Port Inland et SEETA étaient titulaires de deux baux à construction conclus les 11 et 24 mars 1988, le premier portant sur la parcelle cadastrée section AR n° 152 et le second sur les parcelles cadastrées section AR n° 133 et section AR n° 154, appartenant aux consorts B, en exécution desquels ces sociétés ont fait réaliser des constructions. Ces deux contrats, conclus pour une durée de trente-deux ans ayant commencé à courir le 15 mars 1988, stipulaient une promesse de vente au profit des sociétés preneuses, lesquelles devaient manifester leur intention d'acquérir au plus tard le 14 mars 2020. Les sociétés SEETA et Port Inland ayant demandé, les 3 janvier et 18 septembre 2019, la réalisation de ces promesses de vente contenues dans les baux, la commune a accusé réception, le 26 novembre 2019, d'une déclaration d'intention d'aliéner mentionnant, pour chacune des parcelles, le prix de vente du " foncier grevé du bail à construction " et le prix de vente des constructions. Par un arrêté du 20 janvier 2020, le maire de Mandelieu-la-Napoule a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur ces trois parcelles, " aux prix fixés par les vendeurs ", en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement d'un " pôle d'excellence du nautisme ". Par un jugement du 28 septembre 2022, dont la commune de Mandelieu-la-Napoule relève appel, le tribunal administratif de Nice, saisi de trois recours de Mmes B et des deux sociétés, a joint ces requêtes, a annulé cette décision, ensemble les décisions rejetant leurs recours gracieux, et a mis à la charge de la commune la somme de 1 500 euros à verser aux deux sociétés et la même somme à verser à Mmes B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. En s'abstenant de répondre à l'argumentation présentée par la commune de Mandelieu-la-Napoule dans son mémoire du 16 mai 2022 à la suite de l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 19 avril 2022 suspendant l'exécution de la décision de préemption en litige, et tirée de l'erreur commise selon elle par le rapporteur public ayant conclu sur le pourvoi, dans l'appréciation de la nature et de la portée des baux à construction dont étaient titulaires les deux sociétés intimées sur les parcelles en cause, le tribunal, qui n'était pas tenu de se prononcer sur un tel moyen sans incidence sur la légalité de cette décision, n'a pas entaché son jugement d'irrégularité. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 3. Pour annuler la décision de préemption en litige, le tribunal s'est fondé, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, sur les motifs tirés, d'une part, de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme qui subordonnent la légalité d'une telle mesure à la nécessité d'être prise en vue de la réalisation d'une action ou opération d'aménagement, et d'autre part, de l'absence d'un projet réel d'opération ou d'action d'aménagement justifiant la constitution d'une réserve foncière. 
 En ce qui concerne le premier motif d'annulation retenu par le tribunal : 
 4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 [c'est-à-dire aux objets qui sont ceux des actions ou opérations d'aménagement], à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone ". L'article L. 213-1 du même code dispose qu'est soumis au droit de préemption urbain, notamment : " 1° Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu'ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit ". Il énumère également les immeubles ou opérations de cession qui ne sont pas soumis au droit de préemption. L'article L. 213-2 du même code précise que : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée () ".  Il résulte de ces dispositions que la circonstance qu'une parcelle soit grevée d'un bail à construction, qui ne figure pas au nombre des exemptions prévues à l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, ne fait pas, par elle-même, obstacle à l'exercice du droit de préemption lorsqu'elle fait l'objet d'une aliénation soumise au droit de préemption en vertu de cet article. Toutefois, lorsque la préemption est exercée à l'occasion de la levée, par le preneur, de l'option stipulée au contrat d'un bail à construction lui permettant d'accepter la promesse de vente consentie par le bailleur sur les parcelles données à bail, elle a pour effet de transmettre à l'autorité qui préempte ces parcelles la qualité de bailleur et, ce faisant, les obligations attachées à cette qualité, parmi lesquelles celle d'exécuter cette promesse de vente (CE, 19 avril 2022, n° s442150, 442151). 
 5. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les baux à construction conclus les 11 et 24 mars 1988 par les sociétés intimées avec Mmes B sur les parcelles préemptées, stipulaient au bénéfice des premières une promesse de vente de ces terrains, dont elles pouvaient demander la mise en œuvre entre le 15 mars 2018 et le 14 mars 2020 et dont les termes n'ont pas été modifiés par l'avenant conclu le 22 novembre 2019, et d'autre part, que ces sociétés ont levé cette option les 3 janvier et 18 septembre 2019. Il est en outre constant que c'est à l'occasion de cette levée d'option, et après accord des parties sur le prix de cession des terrains en cause, qu'ont été établies les trois déclarations d'intention d'aliéner relatives aux trois parcelles, au vu desquelles le maire de Mandelieu-la-Napoule a décidé d'exercer le droit de préemption urbain.  Il suit de là que, par l'effet de la décision en litige, ainsi qu'il a été dit au point 4, la commune s'est vue transférer la qualité de bailleur des parcelles en cause ainsi que l'obligation, stipulée dans les baux à construction au bénéfice des sociétés, de tenir la promesse de leur vendre ces mêmes terrains, laquelle n'avait pas épuisé tous ses effets avant l'édiction de la mesure litigieuse, contrairement à ce que soutient l'appelante. Cette dernière obligation a ainsi fait obstacle à ce que la décision de préempter ces parcelles satisfasse à la nécessité, résultant de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, d'être prise en vue de la constitution d'une réserve foncière pour la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement.  
 6. Il résulte de ce qui précède que, ainsi que l'a jugé le tribunal, la décision de préemption du 20 janvier 2020 a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.  
 En ce qui concerne le second motif d'annulation de la décision en litige :  
 7. Il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, citées au point 4, que le titulaire du droit de préemption urbain peut légalement exercer ce droit, d'une part, s'il justifie, à la date à laquelle il l'exerce, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, s'il fait apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.  
 8. Dans les motifs de sa décision litigieuse comme dans ses écritures de première instance et d'appel, la commune justifie la préemption des parcelles cadastrées section AR n° 152, n° 133 et n° 154, par la constitution de réserves foncières destinées à la mise en œuvre de l'opération d'aménagement dite " Pôle d'excellence du nautisme des Pays de Lérins ", qui est l'objet d'un projet de zone d'aménagement différé prescrit par délibération de son conseil municipal du 25 mars 2019. Néanmoins, s'il ressort des pièces du dossier, notamment de l'annexe à cette délibération, que les parcelles préemptées sont incluses dans le périmètre d'étude de cette opération, de près de 18 hectares, celles-ci ne sont pas comprises dans le périmètre du projet lui-même, tel que délimité notamment dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé le 17 décembre 2018, réduit à 8 hectares à la demande du préfet des Alpes-Maritimes et correspondant à des friches agricoles, à la zone Na au plan local d'urbanisme, et au bassin du pôle rangé en zone rouge au plan de prévention des risques d'inondation de la Siagne. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier et il n'est pas allégué par la commune, qu'elle avait l'intention d'élargir ce périmètre plus au sud pour inclure ces parcelles ni que l'acquisition de celles-ci était nécessaire à la mise en œuvre de son projet, alors au demeurant, que le schéma de cohérence territoriale Ouest des Alpes-Maritimes approuvé le 20 mai 2021 n'identifie pas non plus ces terrains comme éléments du pôle nautique. C'est ainsi à bon droit que le tribunal a considéré que la réserve foncière visée par la décision en litige n'était pas justifiée par un projet réel d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.  
 9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mandelieu-la-Napoule n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision de préemption du 20 janvier 2020 et, ensemble, les décisions expresse et tacite rejetant les recours gracieux des sociétés Port Inland et SEETA d'une part et d'autre part de Mmes B.  
 10. Le présent arrêt n'annulant ni ne réformant le jugement attaqué, il n'y a pas lieu d'examiner les conclusions présentées à titre subsidiaire par les intimées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des sociétés intimées et de Mmes B qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et en application de ces dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Mandelieu-la-Napoule une somme de 2 000 euros au titre des frais exposées par celles-ci et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Mandelieu-la-Napoule est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Mandelieu-la-Napoule versera la somme totale de 2 000 euros à la SAS Port Inland, la SARL SEETA et à Mmes B. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mandelieu-la-Napoule, à la SAS Port Inland, à la SARL SEETA, à Mme D B et à Mme C B. 
 Copie en sera adressée à M. A B. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.