CAA54 · 1ère chambre - formation à 3 — 28 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A épouse C a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Metz a refusé de lui verser une indemnité d'exercice de missions des préfectures (IEMP).     
 Par un jugement n° 2001882 du 3 février 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 mars 2022, le 9 février 2023, le 20 juillet 2023 et le 3 août 2023, Mme C, représentée par Me Levy demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 3 février 2022 ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Metz de procéder au réexamen de sa situation depuis sa date d'embauche et jusqu'au 31 décembre 2017, de fixer le coefficient individuel de son régime indemnitaire eu égard à sa manière de servir en application de la délibération en date du 29 avril 2004 de l'assemblée délibérante de la mairie de Metz et de procéder au versement de cette prime avec intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Metz le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les premiers juges ont commis une erreur de fait en considérant que la requérante relevait de la filière police et n'était donc pas éligible à l'IEMP alors qu'elle a été titularisée au grade d'adjoint administratif deuxième classe le 26 avril 2016 ; 
 - la commune de Metz a commis une erreur de droit en considérant que l'IEMP était abrogée depuis le 1er janvier 2017 et qu'en tout état de cause, elle pouvait appliquer automatiquement un coefficient individuel égal à 0 alors que les indemnités doivent être modulées individuellement en fonction de la manière de servir de chaque agent ; 
 - la prescription quadriennale ne peut lui être opposée dès lors qu'elle n'a eu connaissance de sa créance qu'en 2019 ; 
 - Elle est fondée à demander le versement de la prime depuis sa date d'embauche jusqu'au 31 décembre 2017, le nouveau régime indemnitaire de la RIFSEEP entrant en vigueur le 1er janvier 2018. 
 Par un mémoire enregistré le 25 juillet 2022, le syndicat CFDT interco Moselle représenté par Me Lévy intervient au soutien de Mme C. 
 Par des mémoires en défense et une pièce respectivement enregistrés le 21 novembre 2022 et le 1er août 2023, la ville de Metz conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de Mme C sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient d'une part, que l'IEMP a été attribuée pour les années 2015 et 2016 par arrêté du 19 juin 2023 et que, d'autre part, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; 
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; 
 - le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures ; 
 - le décret n° 2017-829 du 5 mai 2017 portant création d'une indemnité temporaire de sujétion des services d'accueil ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Barrois, première conseillère, 
 - et les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme C, agent titulaire de la fonction publique territoriale de catégorie C affecté à la ville de Metz depuis le 1er août 2011, a demandé par courrier du 16 décembre 2019, reçu le 19 décembre suivant, le versement rétroactif de l'IEMP depuis sa date d'embauche. Le silence de la ville de Metz pendant un délai de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet le 19 février 2020. Mme C fait appel du jugement du 3 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision implicite. 
 Sur l'intervention du syndicat CFDT Interco Moselle : 
 2. Le syndicat CFDT Interco Moselle justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la demande de Mme C. Ainsi, son intervention est recevable. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 3. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures, " Une indemnité d'exercice est attribuée aux fonctionnaires des filières administrative, technique et sociale qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés ". D'autre part, il résulte du tableau relatif à la filière administrative annexé à la délibération du 29 avril 2004 de l'assemblée délibérante de la commune de Metz que les adjoints administratifs de 2ème classe sont éligibles à l'IEMP.  
 4. En l'espèce, Mme C a été titularisée dans le grade d'adjoint administratif de 2ème classe à compter du 1er février 2013 par un arrêté du 26 avril 2013. Par suite, les premiers juges ont commis une erreur de fait en considérant que Mme C ne pouvait se prévaloir de la prime en litige. 
 5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C tant en première instance qu'en appel. 
 Sur la prescription quadriennale : 
 6. Aux termes de l'article 1 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ", de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (). Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (). Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée " et de son article 3, " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". 
 7. Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé et la prescription est acquise au début de la cinquième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés. 
 8. En l'espèce, le fait générateur de la créance dont se prévaut Mme C au titre de l'IEMP est constitué par le service qu'elle a effectué au sein de la ville de Metz à compter de l'année 2011. Le délai de la prescription quadriennale a donc commencé à courir à compter du 1er janvier 2012, puis successivement à compter du premier jour de l'année suivante pour les créances postérieures, et n'a ensuite été interrompu que par l'intervention de la demande de paiement de l'IEMP que Mme C a adressée à l'administration le 16 décembre 2019. Un nouveau délai de quatre ans a ainsi couru à compter du 1er janvier 2020, premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. La circonstance qu'elle ne se soit pas aperçue de l'erreur commise par l'administration dans l'application de l'IEMP n'est pas de nature à la faire regarder légitimement comme ignorant l'existence de sa créance dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le décret du 26 décembre 1997 et la délibération du 29 avril 2004 ont été publiés, que le syndicat CFDT Interco Moselle intervenant à l'instance au soutien de Mme C a déposé un préavis de grève pour le 8 septembre 2010 au motif que l'IEMP n'était pas versée à l'ensemble du personnel qui a conduit à la signature d'un protocole d'accord le 16 septembre 2010 et à une note aux agents sur la remise à plat du régime indemnitaire et qu'une édition de " Comm'nous " n°27 ainsi qu'un hors-série de 2016 y sont consacrés. Par suite, l'administration était fondée à opposer la prescription quadriennale à la créance détenue sur Metz Metropole par Mme C au titre de la période se rapportant aux années antérieures au 1er janvier 2015. Dès lors, pour la période antérieure au 1er janvier 2015, l'exception de prescription doit être accueillie. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet née le19 février 2020 : 
 9. En premier lieu, aux termes de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, dans sa rédaction applicable au litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application de ces dispositions, dans sa rédaction applicable au litige : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ". Il résulte de ces dispositions que d'une part il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat et que, d'autre part, l'autorité hiérarchique détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire.  
 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette répartition ait été méconnue, dès lors que d'une part la délibération du 29 avril 2004 fixe le montant de référence annuel de l'IEMP par catégorie et par grade ainsi que la fourchette de 0 à 3 et précise que l'assemblée délibérante autorise le président à fixer individuellement les montants des indemnités et primes selon ces critères et que, d'autre part, la décision attaquée est relative au taux individuel applicable à Mme C. Par suite, la répartition des compétences énoncée au point 9 n'a pas été méconnue et le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'incompétence, doit être écarté. 
 11. En deuxième lieu, il découle de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration qu'une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas entachée d'illégalité du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Elle ne peut être regardée comme illégale qu'en l'absence de communication de ses motifs dans le délai d'un mois par l'autorité saisie. Il ne ressort pas en l'espèce des pièces du dossier que Mme C ait sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet opposée par la ville de Metz à sa demande de versement rétroactif de l'IEMP depuis sa date d'embauche. Mme C n'est, par suite, pas fondée à soutenir que cette décision serait illégale du seul fait de son absence de motivation. 
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997, " Une indemnité d'exercice est attribuée aux fonctionnaires de la filière administrative et de service du cadre national des préfectures, de la filière technique (corps des ouvriers professionnels et maîtres ouvriers, corps des services techniques du matériel) et de la filière médico-sociale (infirmiers, assistants et conseillers techniques des services sociaux) qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le montant de l'indemnité mentionnée à l'article 1er du présent décret est calculé par application à un montant de référence fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre chargé du budget d'un coefficient multiplicateur d'ajustement compris entre 0,8 et 3 ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2017-829 du 5 mai 2017, dont les dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 30 novembre 2017 " Une indemnité temporaire de sujétion des services d'accueil peut être attribuée aux fonctionnaires relevant des décrets susvisés, exerçant des fonctions d'encadrement ou d'accueil du public au sein des services de délivrance des titres dans les préfectures et sous-préfectures ". De son article 3, " L'indemnité temporaire de sujétion des services d'accueil est cumulable avec l'indemnité de fonctions de sujétions et d'expertise instituée par le décret n°2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ". Et de son article 4 " Le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures est abrogé ".  
 13. D'une part, à supposer même que les dispositions combinées des articles 4 et 5 du décret n° 2017-829 publié au journal officiel du 7 mai 2017 puissent abroger rétroactivement le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures à compter du 1er janvier 2017, une disposition ne se trouve pas implicitement mais nécessairement abrogée du seul fait que la disposition sur le fondement de laquelle elle a été prise se trouve elle-même abrogée. 
 14. En l'espèce, la délibération du 29 avril 2004 qui détermine un régime indemnitaire de grade et de fonction comprenant une prime mensuelle fixée par référence à un montant par grade et modulée individuellement selon une évaluation portée sur la valeur professionnelle des agents au travers de la notation administrative et une prime de fonction attribuée aux agents occupant un poste identifié dans l'organigramme fonctionnel des services comme comportant des responsabilités ou sujétions particulières selon quatre niveaux et qui n'a pas été abrogée par l'assemblée délibérante de la collectivité, n'est pas incompatible avec le décret n° 2017-829 du 5 mai 2017 qui instaure un régime indemnitaire facultatif et transitoire mais uniquement avec le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) mis en place à compter du 1er janvier 2018 par une délibération du 17 octobre 2017 de l'assemblée délibérante. Il en résulte que, dès lors qu'en sa qualité d'adjoint administratif territorial affectée à la ville de Metz relevant de l'une des filières éligibles, Mme C remplissait les conditions pour prétendre, le cas échéant, au bénéfice de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures. 
 15. D'autre part, il résulte de ces dispositions que, si une commune ne peut attribuer aux agents répondant aux conditions légales pour en bénéficier une indemnité d'exercice des missions d'un montant supérieur au triple du montant annuel de référence, il lui est loisible de fixer la limite basse du coefficient multiplicateur d'ajustement du montant de référence en deçà du seuil de 0,8 prévu par l'article 2 du décret du 26 décembre 1997, et, le cas échéant, de prévoir un coefficient nul. 
 16. Ainsi, s'il est loisible à l'autorité administrative de ne pas attribuer cette indemnité, dans un cas déterminé, au motif que la manière de servir de l'intéressé serait jugée insuffisante, en appliquant au montant de référence un coefficient multiplicateur d'ajustement égal à zéro, le maire de Metz, qui devait se livrer à une appréciation individuelle de la situation de chaque agent éligible au regard de l'appréciation portée sur sa valeur professionnelle, ne pouvait, sans commettre une erreur de droit, appliquer à tous les agents concernés, de façon systématique et indifférenciée, un coefficient individuel égal à zéro. Par suite, il incombait nécessairement à l'autorité de nomination de fixer le montant individuel de la prime de grade et de fonction eu égard à la situation de cet agent du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017 et de lui verser l'indemnité correspondante. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Metz a refusé de lui verser une indemnité d'exercice de missions des préfectures. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 18. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ". 
 19. Dès lors que, d'une part, par un arrêté du 19 juin 2023 la commune de Metz a attribué à Mme C un coefficient multiplicateur égal à 0,75 pour les années 2015 et 2016 ce qui correspond à une IEMP de 864,75 euros par an dont Mme C ne conteste ni le coefficient, ni le montant, et que d'autre part, il résulte de ce qui précède que la commune de Metz ne peut remettre en cause le droit de Mme C à prétendre au bénéfice de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures au titre de l'année 2017, il y a lieu uniquement d'enjoindre à la commune de Metz d'une part, de prendre en compte l'évaluation professionnelle de Mme C et d'apprécier sa manière de servir du 1er janvier au 31 décembre 2017, de fixer le coefficient multiplicateur d'ajustement de l'intéressée pour la période considérée au regard de l'appréciation annuelle portée sur sa valeur professionnelle, afin de lui verser pour cette période l'indemnité d'exercice de missions des préfectures à laquelle elle peut prétendre en application de la délibération du 26 avril 2004 de l'assemblée délibérante de la commune de Metz, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande du 19 décembre 2019, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Metz le versement de la somme de 500 euros au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens. 
 21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Metz présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'intervention du syndicat CFDT Interco Moselle est admise. 
 Article 2 : Le jugement n° 2001882 du 3 février 2022 du tribunal administratif de Strasbourg  et la décision implicite par laquelle le maire de Metz a refusé de lui verser une indemnité d'exercice de missions des préfectures sont annulés. 
 Article 3 : Il est enjoint à la commune de Metz d'exercer les diligences définies au point 19 de l'arrêt dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 4 : La commune de Metz versera à Mme C une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune de Metz présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B C, au Syndicat CFDT Interco Moselle et à la ville de Metz.  
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wallerich, président de chambre, 
 - M. Sibileau, premier conseiller,  
 - Mme Barrois, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé : M. BarroisLe président, 
 Signé : M. Wallerich 
 La greffière, 
 Signé : S. Robinet 
 La République mande et ordonne au préfet de la Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 S. Robinet