CAA44 · Cour Administrative d'Appel de Nantes — 23 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B et Mme C B ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler, d'une part, l'arrêté n ° 19 - DRCTAJ/1-354 du 27 juin 2019 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du centre-ville du Poiré-sur-Vie, incluant notamment la parcelle cadastrée section AE n° 304 dont ils sont propriétaires, et d'autre part, l'arrêté n° 19-DRCTAJ-476 du 19 septembre 2019 du préfet de la Vendée en tant qu'il a déclaré cessible la parcelle cadastrée section AE n ° 304 dont ils sont propriétaires. 
 Par un jugement n° 1909246, 1912179 du 4 juillet 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 21 septembre 2022, M. et Mme B, représentés par Me Lefevre, demandent au juge des référés de la cour : 
 1°) sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 27 juin 2019 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du centre-ville du Poiré-sur-Vie, incluant notamment la parcelle cadastrée section AE n° 304 dont ils sont propriétaires, ainsi que l'exécution de l'arrêté du 19 septembre 2019 du préfet de la Vendée en tant qu'il a déclaré cessible leur parcelle cadastrée section AE n ° 304 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 ' leur demande de suspension fondée sur l'article L. 521-1 du code de justice administrative est recevable ; 
 ' le jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 juillet 2022 est irrégulier en ce qu'il écarte à tort les moyens soulevés par les requérants contre l'arrêté du préfet de la Vendée du 27 juin 2019 déclarant l'opération d'utilité publique, en particulier en premier lieu le moyen tiré de l'insuffisance du dossier d'enquête publique " au regard des dispositions de l'article R. 112-4 du code de l'urbanisme ", en ce qui concerne, d'une part, l'absence de mention d'un projet alternatif et, d'autre part, l'insuffisance de l'appréciation sommaire des dépenses, en deuxième lieu l'appréciation de la nécessité du recours à l'expropriation et, notamment, de l'inclusion de la parcelle leur appartenant, et en troisième lieu le moyen tiré du caractère excessif des inconvénients par rapport à son intérêt ; 
 ' la condition d'urgence est remplie car les arrêtés contestés préjudicient de manière suffisamment grave et immédiate à leur situation ; 
 ' il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté préfectoral du 27 juin 2019 portant déclaration d'utilité publique : - la notice explicative ne répond pas aux exigences posées par l'article R. 112-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en ce qu'elle n'analyse ni ne présente les solutions alternatives au projet alors même qu'une solution alternative au projet existait à proximité de la zone déclarée d'utilité publique, sur l'ensemble constitué des parcelles cadastrées AE 57, 58, 59, 63, 64 66, 202, 296 et 297 qui présentait des conditions équivalentes pour l'exécution du projet ; - le dossier d'enquête ne répond pas aux exigences posées par le 4° de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en ce qu'il n'explicite que très insuffisamment les caractéristiques des ouvrages les plus importants, en particulier les bâtiments à démolir, les constructions envisagées, s'agissant de leurs dimensions ou de leur nature, ainsi que les voies à réaliser et par ailleurs, en ce que l'emplacement des stationnements n'est pas renseigné ; - le dossier soumis à l'enquête publique comporte une appréciation excessivement sommaire des dépenses en méconnaissance du 5° de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation car l'estimation des dépenses est largement sous-évaluée et insincère dès lors que la situation financière de la commune est dégradée, que le rapport attendu entre les dépenses, générées par les acquisitions foncières et les travaux nécessaires à l'aménagement des terrains, et les recettes, tirées de la rétrocession des biens acquis, ne sera pas équilibré, que le montant des acquisitions n'est pas justifié par rapport au marché, que le calcul omet de prendre en considération le montant des travaux d'édification des 
 nouveaux logements, et que le montant des travaux de démolition et de dépollution ne comporte pas de justification ; - l'arrêté portant DUP est entaché de vices de procédure : en premier lieu, le commissaire enquêteur s'est prononcé d'abord sur l'utilité publique de l'opération avant même de justifier de ses motivations puisqu'il a rendu d'abord le 6 juin 2019 ses avis et conclusions et le 14 juin 2019 son rapport sur l'organisation et le déroulement de l'enquête, ce dont il résulte qu'il s'est prononcé sur l'utilité publique de l'opération avant même de justifier de ses motivations, en deuxième lieu, la procédure est viciée en l'absence de consultation préalable du service des domaines, en troisième lieu, le rapport du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé, en quatrième lieu, le commissaire enquêteur n'a pas été impartial dès lors que les observations et termes utilisés dans son rapport d'enquête révèlent son parti pris en faveur du projet ; - le recours à l'expropriation n'était pas nécessaire, d'autres parcelles que celles incluses dans le périmètre de la ZAC auraient permis de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes, la commune et l'établissement public foncier maîtrisaient déjà de nombreuses parcelles dans le secteur qui ont été bâties récemment, et l'expropriation de leur parcelle pour y créer une impasse et des logements individuels en accession à la propriété n'est pas indispensable, elle est sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique ; - le coût de l'opération est excessif, en particulier compte tenu de la situation financière dégradée de la commune ; - le projet porte une atteinte excessive à leur droit de propriété garanti notamment par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors que l'inclusion de la parcelle AE 304 dans le périmètre d'expropriation est sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique ; - les fonds de commerce exploités dans le périmètre du projet vont être impactés, ce qui constitue une atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; - l'opération porte une atteinte manifestement excessive au droit pour tout citoyen de vivre dans un environnement de qualité garanti par la Charte de l'environnement, dès lors qu'un îlot de verdure arboré en ville sera supprimé et remplacé par des maisons groupées ; 
 ' il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté préfectoral du 19 septembre 2019 déclarant cessible leur parcelle AE 304 : - l'arrêté de cessibilité est irrégulier au regard de l'article R. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique car ses mentions, limitées à la parcelle AE 304, ne permettent pas de mesurer l'ampleur de l'expropriation sur leur propriété globale en ne mentionnant pas l'intégralité des propriétés des personnes concernées ; - l'arrêté méconnaît l'article R 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique car les indications de l'état parcellaire pour identifier précisément les propriétaires et leurs biens sont insuffisantes ; - l'arrêté déclarant cessible leur parcelle AE 304 est illégal en raison de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté préfectoral du 27 juin 2019 portant déclaration d'utilité publique. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la décision du 1er septembre 2021 par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Nantes a désigné M. Lainé, président de chambre, en qualité de juge des référés en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative ; 
 - la requête enregistrée sous le n° 22NT02940 tendant à l'annulation du jugement n° 1909246, 1912179 du 4 juillet 2022 du tribunal administratif de Nantes et des arrêtés du préfet de la Vendée des 27 juin et 19 septembre 2019 portant respectivement déclaration d'utilité publique du projet de ZAC et cessibilité des immeubles nécessaires. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. () ", mais l'article L. 522-3 dispose que " Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article L. 522-1. ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 2. M. et Mme B sont propriétaires dans la commune du Poiré-sur-Vie d'une parcelle cadastrée section AE n° 303, où est implantée leur maison d'habitation, et d'une parcelle contigüe cadastrée section AE n° 304, non bâtie et aménagée en jardin d'agrément, d'une superficie de 1703 m². La commune du Poiré-sur-Vie a entrepris la réalisation d'une opération d'aménagement, de rénovation et de requalification de son centre-ville, dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC). Par une convention du 28 août 2017, modifiée par un avenant du 26 mars 2018, la commune a confié la mission de maîtrise foncière de cette opération à l'établissement public foncier (EPF) de la Vendée. Après l'enquête publique, le préfet de la Vendée, par un arrêté du 27 juin 2019, a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation de la ZAC du centre-ville du Poiré-sur-Vie. Puis, par un arrêté du 19 septembre 2019, le préfet a déclaré cessibles au profit de l'EPF de la Vendée les propriétés immobilières nécessaires à la réalisation du projet, dont la parcelle AE 304. Par un jugement n° 1909246, 1912179 du 4 juillet 2022 le tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes des intéressés tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de la Vendée du 27 juin 2019 et du 19 septembre 2019. Par la requête susvisée, M. et Mme B, qui ont par ailleurs relevé appel de ce jugement, demandent au juge des référés de la cour de suspendre l'exécution de ces arrêtés. 
 3. L'argumentation des requérants en vertu de laquelle le jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 juillet 2022 serait irrégulier en ce qu'il écarte à tort les moyens qu'ils avaient soulevés est totalement inopérante. D'une part, dans le cadre de conclusions tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution des arrêtés du préfet de la Vendée du 27 juin 2019 et du 19 septembre 2019 portant respectivement déclaration d'utilité publique et déclaration de cessibilité des biens immobiliers nécessaires, la question de l'éventuelle irrégularité du jugement dont il est par ailleurs relevé appel devant la cour en sa qualité de juge du fond est sans influence sur les conditions de la suspension des décisions administratives visées et en particulier sur le caractère sérieux des moyens invoqués à l'encontre de ces décisions. D'autre part, en tout état de cause, la circonstance que le tribunal administratif aurait écarté à tort les moyens soulevés par les requérants n'est pas une question de régularité de son jugement mais relève du seul bien-fondé de celui-ci. 
 4. M. et Mme B invoquent, dans leur requête susvisée à fin de suspension de l'exécution des arrêtés du préfet de la Vendée, les moyens suivants. En premier lieu, ils soutiennent qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté préfectoral du 27 juin 2019 portant déclaration d'utilité publique aux motifs que : - la notice explicative ne répond pas aux exigences posées par l'article R. 112-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en ce qu'elle n'analyse ni ne présente les solutions alternatives au projet alors même qu'une solution alternative au projet existait à proximité de la zone déclarée d'utilité publique, sur l'ensemble constitué des parcelles cadastrées AE 57, 58, 59, 63, 64 66, 202, 296 et 297 qui présentait des conditions équivalentes pour l'exécution du projet ; - le dossier d'enquête ne répond pas aux exigences posées par le 4° de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en ce qu'il n'explicite que très insuffisamment les caractéristiques des ouvrages les plus importants, en particulier les bâtiments à démolir, les constructions envisagées, s'agissant de leurs dimensions ou de leur nature, ainsi que les voies à réaliser et par ailleurs, en ce que l'emplacement des stationnements n'est pas renseigné ; - le dossier soumis à l'enquête publique comporte une appréciation excessivement sommaire des dépenses en méconnaissance du 5° de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation car l'estimation des dépenses est largement sous-évaluée et insincère dès lors que la situation financière de la commune est dégradée, que le rapport attendu entre les dépenses, générées par les acquisitions foncières et les travaux nécessaires à l'aménagement des terrains, et les recettes, tirées de la rétrocession des biens acquis, ne sera pas équilibré, que le montant des acquisitions n'est pas justifié par rapport au marché, que le calcul omet de prendre en considération le montant des travaux d'édification des nouveaux logements, et que le montant des travaux de démolition et de dépollution ne comporte pas de justification ; - l'arrêté portant DUP est entaché de vices de procédure : en premier lieu, le commissaire enquêteur s'est prononcé d'abord sur l'utilité publique de l'opération avant même de justifier de ses motivations puisqu'il a rendu d'abord le 6 juin 2019 ses avis et conclusions et le 14 juin 2019 son rapport sur l'organisation et le déroulement de l'enquête, ce dont il résulte qu'il s'est prononcé sur l'utilité publique de l'opération avant même de justifier de ses motivations, en deuxième lieu, la procédure est viciée en l'absence de consultation préalable du service des domaines, en troisième lieu, le rapport du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé, en quatrième lieu, le commissaire enquêteur n'a pas été impartial dès lors que les observations et termes utilisés dans son rapport d'enquête révèlent son parti pris en faveur du projet ; - le recours à l'expropriation n'était pas nécessaire, d'autres parcelles que celles incluses dans le périmètre de la ZAC auraient permis de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes, la commune et l'établissement public foncier maîtrisaient déjà de nombreuses parcelles dans le secteur qui ont été bâties récemment, et l'expropriation de leur parcelle pour y créer une impasse et des logements individuels en accession à la propriété n'est pas indispensable, elle est sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique ; - le coût de l'opération est excessif, en particulier compte tenu de la situation financière dégradée de la commune ; - le projet porte une atteinte excessive à leur droit de propriété garanti notamment par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors que l'inclusion de la parcelle AE 304 dans le périmètre d'expropriation est sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique ; - les fonds de commerce exploités dans le périmètre du projet vont être impactés, ce qui constitue une atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; - l'opération porte une atteinte manifestement excessive au droit pour tout citoyen de vivre dans un environnement de qualité garanti par la Charte de l'environnement, dès lors qu'un îlot de verdure arboré en ville sera supprimé et remplacé par des maisons groupées. En second lieu, ils soutiennent qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté préfectoral du 19 septembre 2019 déclarant cessible leur parcelle AE 304 aux motifs que : - l'arrêté de cessibilité est irrégulier au regard de l'article R. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique car ses mentions, limitées à la parcelle AE 304, ne permettent pas de mesurer l'ampleur de l'expropriation sur leur propriété globale en ne mentionnant pas l'intégralité des propriétés des personnes concernées ; - l'arrêté méconnaît l'article R 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique car les indications de l'état parcellaire pour identifier précisément les propriétaires et leurs biens sont insuffisantes ; - l'arrêté déclarant cessible leur parcelle AE 304 est illégal en raison de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté préfectoral du 27 juin 2019 portant déclaration d'utilité publique.  
 5. Ces moyens ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, propres à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté du 27 juin 2019 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation de la ZAC du centre-ville du Poiré-sur-Vie, dont le périmètre inclut entre autres la parcelle cadastrée section AE n° 304, propriété de M. et Mme B constituant la plus grande partie de leur jardin d'agrément, et de l'arrêté du 19 septembre 2019 du préfet de la Vendée déclarant cessibles les biens immobiliers nécessaires à l'opération. Il apparaît, notamment, que l'expropriation de la parcelle AE 304 appartenant aux requérants, qui eux-mêmes rappellent que l'objectif principal poursuivi par la ZAC consiste à revitaliser le centre-ville par le recours à la mixité fonctionnelle et sociale, permet de répondre également à cet objectif de mixité sociale en diversifiant les types de logements par la construction de quelques maisons individuelles de ville groupées, prévues essentiellement pour des personnes âgées autonomes ayant besoin de se rapprocher des commerces et services, et d'un espace public doté de divers mobiliers urbains. 
 6. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à demander la suspension de l'exécution des arrêtés du préfet de la Vendée des 27 juin et 19 septembre 2019 portant respectivement déclaration d'utilité publique et déclaration de cessibilité. Leur requête en référé doit ainsi être rejetée. Il en va de même, par voie de conséquence, de leurs conclusions au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 ORDONNE : 
 Article 1er :La requête de M. A B et de Mme C B est rejetée. 
 Article 2 :La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et Mme C B. 
 Fait à Nantes, le 23 septembre 2022. 
 Le juge des référés,             
    L. LAINÉ                
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.1