CAA44 · 3ème Chambre — 13 octobre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure  
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'avis de sommes à payer du 21 août 2020 d'un montant de 18 781,25 euros et de la décharger de l'obligation de payer cette somme, ainsi que la décision du 14 août 2020 par laquelle le directeur du centre hospitalier mémorial France-Etats-Unis de Saint-Lô l'a informée de la mise en recouvrement de la somme de 18 781,25 euros au titre des prestations versées depuis le 16 mars 2019 et la décision de rejet implicite de son recours gracieux, ainsi que d'enjoindre à ce centre hospitalier de lui rembourser la somme de 18 781,25 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 septembre 2020. 
 Par un jugement n° 2100303 du 22 juillet 2022, le tribunal administratif de Caen a annulé l'avis de sommes à payer du 21 août 2020, a enjoint au centre hospitalier de Saint-Lô de restituer à Mme B les sommes perçues sur le fondement de cet avis des sommes à payer majorées des intérêts si le centre hospitalier n'a pas émis avant l'expiration d'un délai de deux mois un nouveau titre dans des conditions régulières et a rejeté le surplus des conclusions de la requête. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 septembre 2022 et 21 février 2023, Mme A B, représentée par Me Bouhors-Neveu, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 22 juillet 2022 en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation de l'acte du 14 août 2020 et qu'il a subordonné à l'absence d'émission d'un titre dans des conditions régulières l'injonction faite au centre hospitalier de Saint-Lô de restituer les sommes perçues sur le fondement de l'avis des sommes à payer du 21 août 2020 ; 
 2°) d'annuler l'avis de sommes à payer du 21 août 2020 au titre d'un trop perçu sur salaire suite à sa mise à la retraite pour invalidité ;  
 3°) d'annuler l'acte du 14 août 2020 par lequel le directeur du centre hospitalier de Saint-Lô l'a rendue redevable de la somme de 18 781,25 euros ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 12 octobre 2020 ; 
 4°) de la décharger de l'obligation de versement de la somme de 18 781,25 euros ; 
 5°) d'enjoindre au centre hospitalier de lui rembourser la somme de 18 781,25 assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 septembre 2020 en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; ° 
 6°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Saint-Lô le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
    - sa requête d'appel est recevable compte tenu de son intérêt et des délais pour agir ; 
    - le jugement est irrégulier en tant qu'il n'a pas fait droit à toutes ses demandes : 
 . le centre hospitalier ne pouvait réclamer l'indu contesté dès lors qu'elle pouvait cumuler sa pension de retraite et le demi-traitement qui lui a été versé en attente de sa mise à la retraite ; aucune somme indue n'a été perçue ;  
 . le tribunal a omis d'examiner le moyen de légalité interne tenant au bien-fondé de la créance alors que ce moyen devait être examiné en priorité ; 
 . la décision du 14 août 2020 est entachée d'un défaut de motivation en l'absence de précision quant aux bases de liquidation ;  
    - l'appel incident présenté par le centre hospitalier est irrecevable dès lors que Mme B ne conteste ni l'annulation de l'avis de sommes à payer ni l'injonction mais seulement le fait que cette injonction a été conditionnée par l'émission d'un titre exécutoire régulier ; 
    - l'ensemble des conclusions de première instance était recevable ;  
    - l'ensemble des conclusions à fin d'annulation et d'injonction auraient dû être accueillies ; 
    - la contestation des actes des 14 et 21 août 2020 ne soulève pas de litige distinct. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 6 février et 6 mars 2023, le centre hospitalier universitaire Mémorial France Etats-Unis de Saint-Lô, représenté par Me Gorand, conclut : 
    - au rejet de la requête ; 
    - par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du 22 juillet 2022 en ce qu'il a annulé l'avis de sommes à payer du 21 août 2021 et lui a enjoint de restituer à Mme B les sommes perçues sur le fondement de ce titre ;  
    - de mettre à la charge de Mme B le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
    - les conclusions à fin d'annulation de la lettre d'information du 14 août 2020 sont irrecevables s'agissant d'un acte préparatoire qui n'a pas à être motivé ;  
    - les conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 21 août 2020 sont irrecevables ;  
    - aucune irrégularité du jugement ne peut être constatée ; devant être regardé comme ayant écarté les moyens de légalité interne, le tribunal ne pouvait faire droit à la demande d'injonction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;  
 - le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ; 
 - le décret n° 2011-1245 du 5 octobre 2011 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Brisson, 
 - et les conclusions de M. Berthon. 
 Considérant ce qui suit :  
     
    1. Mme A B, infirmière de classe supérieure au centre hospitalier mémorial France-Etats-Unis de Saint-Lô (centre hospitalier de Saint-Lô), a été victime d'un accident de service le 25 mai 2006. Alors qu'elle soulevait une patiente, celle-ci est tombée sur le genou gauche de l'infirmière. Du 6 juin 2013 au 15 mars 2019, Mme B a été placée en congé pour accident du travail. Par une décision du 18 mars 2019, Mme B a été placée en disponibilité d'office pour raison de santé. Par une décision du 4 août 2020, l'intéressée a été placée en retraite pour invalidité à compter du 16 mars 2019. La caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales a alors concédé à l'intéressée, avec effet au 16 mars 2019, une pension d'invalidité au titre de son inaptitude définitive et absolue à l'exercice de ses fonctions. Par une lettre du 14 août 2020, le directeur du centre hospitalier de Saint-Lô a porté à connaissance de l'intéressée que " Suite à l'avis favorable de mise à la retraite pour invalidité à compter du 16 mars 2019, vous êtes redevable des prestations perçues depuis le 16 mars 2019 soit de la somme de 18 781,25 euros. Vous recevrez prochainement un " avis des sommes à payer " () ". Le 21 août suivant, un titre exécutoire pour avoir paiement de cette somme de 18 781,25 euros était émis par le centre hospitalier. Après s'être acquittée de ce montant, Mme B a saisi le centre hospitalier de Saint-Lô d'un recours gracieux tendant à la décharge des sommes mises à sa charge par les actes des 14 et 20 août 2020 ayant fait naître une décision implicite de rejet. Aux termes du jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé l'avis des sommes à payer du 21 août 2021 au motif de son insuffisance de motivation et a enjoint au centre hospitalier de Saint-Lô de restituer à Mme B les sommes perçues sur le fondement de cet avis des sommes à payer, majorée des intérêts de droit, si le centre hospitalier n'avait pas émis, avant l'expiration d'un délai de deux mois, un nouveau titre dans des conditions régulières et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de l'intéressée. Mme B relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à sa demande.  
     
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
     
    2. En premier lieu, l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fins de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande. 
     
    3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux premiers juges que Mme B avait saisi le tribunal de conclusions tendant non seulement à l'annulation du titre de perception mais également à la décharge de la somme qui lui était réclamée. Il incombait alors au tribunal de statuer en examinant prioritairement les moyens contestant le bien-fondé de la créance. Il ressort des énonciations du point 5 du jugement contesté que le motif d'annulation du titre de perception, tiré de son insuffisante motivation, n'impliquait pas nécessairement de prononcer la décharge définitive de la somme contestée. Le tribunal doit, dès lors, être réputé avoir nécessairement examiné et écarté l'ensemble des moyens, soulevés devant lui, relatifs au bien-fondé du titre exécutoire que la requérante invoquait à l'appui de sa demande de décharge de cette somme. L'appréciation ainsi portée sur les moyens présentés devant le premier juge relève du bien fondé et non de la régularité du jugement. Par suite le moyen tiré de l'omission de répondre à ces moyens doit être écarté. 
     
    4. En deuxième lieu, la lettre émise le 14 août 2020 par le centre hospitalier de Saint-Lô a pour seul objet de porter à connaissance de Mme B le détail du montant et de l'exigibilité des sommes dues par elle à raison des sommes perçues à compter du 16 mars 2019, date à compter de laquelle elle a été placée en disponibilité d'office dans l'attente de l'instruction de son dossier de retraire pour invalidité par la CNRACL. Cette lettre constitue ainsi un acte préparatoire à l'émission d'un titre exécutoire et est, dès lors, insusceptible de recours. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a déclaré irrecevables ses conclusions dirigées contre l'acte du 14 août 2020. 
     
 Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 21 août 2020 :  
     
    5. Le centre hospitalier de Saint-Lô réitère devant la cour la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance de la requérante tendant à l'annulation du titre exécutoire du 21 août 2020. 
     
    6. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / () ". 
     
    7. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. S'agissant en particulier des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance. 
     
    8. Il résulte de l'instruction que la demande de Mme B devant le tribunal a été introduite le 12 février 2021, soit dans le délai de deux mois suivant la décision implicite de rejet par le centre hospitalier du recours gracieux présenté en temps utile par l'intéressée le  
 12 octobre 2020, dirigé contre les actes pris les 14 et 21 août 2020. Le centre hospitalier, s'il rappelle que le titre exécutoire émis le 21 août 2020 trouve son fondement dans le cumul par Mme B du demi-traitement qu'elle a perçu alors qu'elle était placée en position de disponibilité d'office et de la pension de retraite qui lui a été allouée à compter du 16 mars 2019, ne peut utilement faire valoir pour soutenir que la demande de l'intéressée devant le tribunal aurait été introduite au-delà du délai raisonnable mentionné ci-dessus au point 7, que la requérante n'a pas contesté la décision du 18 mars 2019 la plaçant en disponibilité d'office pour raison de santé, qui avait pour objet de la placer dans une position statutaire régulière. Il n'est, par suite, pas fondé à soutenir que les conclusions présentées par Mme B seraient irrecevables en raison de leur tardiveté. 
     
 Sur le bien-fondé de la demande de décharge :  
     
    9. Aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 du portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, en sa rédaction alors applicable : " Le fonctionnaire en activité a droit : () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants () ". L'article 7 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales dispose que : " Le droit à pension est acquis : () 2° Sans condition de durée de services aux fonctionnaires rayés des cadres pour invalidité résultant ou non de l'exercice des fonctions. ". Aux termes de l'article 17 du décret du 19 avril 1988, dans sa rédaction résultant du décret du 5 octobre 2011 relatif à l'extension du bénéfice du maintien du demi-traitement à l'expiration des droits statutaires à congé de maladie, de longue maladie ou de longue durée des agents de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière et dans sa rédaction applicable en l'espèce : " () Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service qu'après l'avis favorable du comité médical. / Si l'avis du comité médical est défavorable, le fonctionnaire est soit mis en disponibilité, soit, s'il le demande, reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme des agents des collectivités locales. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. " et aux termes de l'article 37 du même décret : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, () soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme () / Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. ". 
     
  10. Il résulte de ces dispositions que lorsque le fonctionnaire, à l'issue d'un congé de maladie, ne peut reprendre ses fonctions, il a droit au versement d'un demi-traitement pendant la durée de la procédure nécessitant l'avis du comité médical ou de la commission de réforme ou, le cas échéant, de la CNRACL pour ce qui concerne son admission à la retraite. La circonstance que la décision prononçant l'admission à la retraite rétroagisse à la date de fin des congés de maladie n'a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi-traitement prévu par les dispositions de l'article 37 du décret du 30 juillet 1987. Par suite, le demi-traitement versé au titre de cet article ne présente pas un caractère provisoire et reste acquis à l'agent alors même que celui-ci a, par la suite, été placé rétroactivement dans une position statutaire n'ouvrant pas par elle-même droit à ce versement. Il s'ensuit que lorsque l'agent est admis rétroactivement à la retraite par la CNRACL et qu'à ce titre il bénéficie d'un versement d'arriérés de pension, son employeur n'est pas pour autant en droit de demander le reversement de ces demi-traitements qui restent acquis à l'agent. En conséquence, le centre hospitalier de Saint-Lô ne pouvait, sans méconnaître les dispositions précitées demander à Mme B de reverser les demi-traitements qu'elle a perçus à concurrence de la somme de 18 781,25 euros, lesquels ont le caractère d'acte créateurs de droits et doivent rester acquis à l'intéressée.  
     
   11. Il résulte de ce qui précède que Mme B est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté sa demande tendant à la décharge de l'obligation de payer mise à sa charge. 
     
 Sur les frais liés au litige :  
     
   12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme B le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par le centre hospitalier de Saint-Lô ne peuvent dès lors être accueillies. 
     
   13. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier de Saint-Lô la somme de 1 500 euros qui sera versée à Mme B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
     
 DECIDE : 
 Article 1er : Mme B est déchargée de l'obligation de payer la somme de  
 18 781,25 euros. 
 Article 2 : Le jugement du 22 juillet 2022 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. 
 Article 3 : Le centre hospitalier de Saint-Lô versera à Mme B la somme de  
 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions d'appel incident du centre hospitalier sont rejetés.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et au centre hospitalier universitaire Mémorial France Etats-Unis de Saint-Lô.  
 Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Brisson présidente de chambre, 
 - M. Vergne président-assesseur, 
 - Mme Lellouch, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 C. Brisson      Le président-assesseur 
 GV. Vergne 
    
 Le greffier, 
 R. Mageau 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.