CAA44 · 5ème chambre — 4 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune du Pouliguen à lui verser une somme de 500 000 euros, en réparation des fautes commises lors de l'instruction de sa demande de permis de construire, au cours de l'année 2014, somme à majorer des intérêts moratoires et composés.  
 Par un jugement n° 1905560 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7 décembre 2022, 20 mars 2024 et 21 mai 2024, Mme B A, représentée par Me Plateaux, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 18 octobre 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 
 2°) de condamner la commune du Pouliguen (Loire-Atlantique) à lui verser la somme de 500 000 euros, avec intérêts moratoires et capitalisation, en réparation des préjudices subis en conséquence des fautes commises lors de l'instruction de sa demande de permis de construire ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Pouliguen la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est irrégulier faute de pouvoir établir le respect de l'article R. 741-7 du code de l'urbanisme ; 
 -  la responsabilité de la commune est engagée, comme retenu par les premiers juges, du fait de la délivrance de renseignements erronés lors de l'enregistrement de sa demande de permis de construire ;   
 - la responsabilité de la commune est engagée dès lors que le refus de permis de construire opposé le 4 juillet 2014 est illégal et par suite fautif ; cette illégalité résulte de l'illégalité, soulevée par la voie de l'exception, du règlement du plan local d'urbanisme, dont les articles N2 et N9 qui interdisent toute extension de l'emprise au sol des constructions, en violation des exigences de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il est porté une atteinte injustifiée et disproportionnée au droit à la libre disposition de ses biens, lequel intègre le droit d'exécuter des travaux de construction ; si le refus s'explique par l'intervention d'un nouveau plan local d'urbanisme, aucun motif d'intérêt général ne justifie une restriction des possibilités de construction dans des proportions telles qu'elles s'opposeraient à l'édification du cabanon en litige ; la loi littoral ne s'y oppose pas ;  
 - le principe de neutralité a été méconnu par la commune dès lors qu'elle s'est immiscée dans un conflit d'ordre privé l'opposant à certains de ses voisins ;     
 - le lien de causalité entre la faute relevée et le préjudice financier allégué est établi, que la faute retenue soit celle exposée en appel ou celle retenue par les premiers juges ; aucune imprudence fautive ne peut lui-être opposée, et en tout état de cause une exonération intégrale de la responsabilité de la commune n'est pas justifiée ; elle n'avait pas une pleine connaissance de l'irrégularité de sa situation ; elle avait l'espérance légitime de bénéficier d'une autorisation ;   
 - elle justifie d'un préjudice moral et de troubles dans ses conditions d'existence pour un montant indemnisable de 30 000 euros ; 
 - elle justifie de préjudices financiers pour un montant de 500 000 euros dont 400  000  euros au regard des frais engagés de construction et de démolition et de perte de valeur vénale, 450 euros au titre de frais d'huissier, 7 000 euros au titre de frais de maitrise d'œuvre, 3 000 euros au titre de frais de conseil ; si la cour devait retenir l'existence de deux fautes distinctes de la commune, il faudra ajouter 5 000 euros au titre des frais d'instance mis à sa charge, 27 000  euros au titre de ses frais de conseil et 10 000 euros au titre de frais financiers annexes ;  
 - l'exception de prescription quadriennale ne peut lui être opposée alors qu'elle a notamment contesté la légalité de la décision du 16 septembre 2014 du maire du Pouliguen ce qui impliquait une contestation directe de l'arrêté du 4 juillet 2014. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 février et 29 avril 2024, la commune du Pouliguen, représentée par Me Leraisnable, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés ; 
 - si sa responsabilité est admise, il ne pourra être fait droit à ses demandes indemnitaires dès lors que sa créance est prescrite en application de la loi du 31 décembre 1968.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rivas,  
 - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, 
 - les observations de Me Soussin, représentant Mme A, et de Me Lainé, représentant la commune du Pouliguen. 
 Une note en délibéré, présentée pour Mme A, a été enregistrée le 6 février 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A est propriétaire d'une maison d'habitation située 13 boulevard des Korrigans au Pouliguen (Loire-Atlantique), dans le périmètre d'un site classé. Par un courrier du 6 mars 2019, reçu par cette commune le 12 mars suivant, elle lui a demandé de l'indemniser, pour un montant de 500 000 euros, des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'instruction par ses services de sa demande de permis de construire enregistrée le 8 juillet 2013 pour la réalisation de divers travaux, dont une extension, concernant son habitation. Par un jugement du  
 18 octobre 2022, dont Mme A relève appel, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande indemnitaire dirigée contre la commune du Pouliguen.         
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2.  Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ". Il ressort des pièces de la procédure que la minute du jugement attaqué comporte l'ensemble des signatures requises par les dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait entaché d'une irrégularité, faute d'être revêtu des signatures du président, du rapporteur et du greffier, doit être écarté. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune du Pouliguen :  
 S'agissant de la délivrance de fausses informations :  
 3. En vertu de l'article R. 423-31 du code de l'urbanisme alors applicable, le délai d'instruction de droit commun de deux mois des demandes de permis de construire est porté à un an lorsque les travaux sont soumis à l'autorisation du ministre chargé des sites. Selon l'article R. 424-2 du même code dans sa rédaction alors applicable, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque les travaux sont soumis à une autorisation au titre des sites classés. 
 4.  Il résulte de l'instruction, d'une part, que le terrain d'assiette du projet de construction présenté par Mme A se situe dans un site classé depuis le 28 juillet 1938, dit C côte de la presqu'île du Croisic. D'autre part, l'accusé de réception de la demande de permis de construire de Mme A enregistrée le 8 juillet 2013 en mairie du Pouliguen mentionne un délai d'instruction de deux mois et précise que, à défaut de notification d'une décision expresse dans ce délai d'instruction, le silence gardé par l'autorité compétente vaut permis de construire tacite. Même si, par un courrier du 7 novembre 2013, le maire du Pouliguen a informé Mme A de ce que le délai d'instruction de sa demande de permis de construire était d'un an à compter de l'enregistrement de sa demande, du fait de l'appartenance de sa parcelle à un site classé, il n'en demeure pas moins que l'accusé de réception du 8 juillet 2013 de la demande de permis de construire de Mme A comportait des mentions erronées et que cette illégalité fautive est de nature à engager la responsabilité de la commune du Pouliguen.  
 S'agissant de l'intervention de l'arrêté du 4 juillet 2014 :   
 5. Par un arrêté du 4 juillet 2014, le maire du Pouliguen a refusé le permis de construire sollicité par Mme A, au motif qu'en méconnaissance des articles N 2 et N 9 du règlement du plan local d'urbanisme, son projet, situé en zone NP, prévoit une emprise au sol supérieure à celle permise par le règlement du plan local d'urbanisme devenu opposable. Mme A soutient que cet arrêté est illégal dès lors que ces dispositions d'urbanisme sont incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
     
 6. En vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ".  
 7. Par ailleurs aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif aux règlements des plan locaux d'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".   
 8. La zone N applicable au projet en litige correspond, selon le règlement du plan local d'urbanisme opposable à la date du refus de permis de construire, à " une zone naturelle et forestière, équipée ou non, à protéger en raison, soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique et écologique, soit de leur caractère d'espaces naturels " comprenant une zone NP dite de " protection stricte correspondant aux milieux de qualité écologique remarquable (noyaux de biodiversité majeurs et annexes) ainsi qu'aux principaux lieux de nature en ville. ". Les dispositions de ce même règlement prévoyaient en son article " N 2 Occupation et utilisation du sol soumises à des conditions particulières " que : " () Sont admises en secteur NP uniquement, les occupations et utilisations du sol suivantes, à condition qu'elles ne soient pas de nature à compromettre la protection de la zone : / 9. l'aménagement, la réfection et l'extension mesurée des constructions existantes régulièrement édifiées sans changement de destination ni création de logements supplémentaires. L'extension mesurée doit correspondre aux conditions cumulatives suivantes : / - L'extension mesurée ne pourra pas occuper davantage d'emprise au sol que l'emprise occupée à la date d'approbation du PLU (CM du 28 janvier 2014). / - L'extension mesurée est limitée à 30m² de surface de plancher supplémentaire. () ". Et l'article N 9 " Emprise au sol " du même règlement disposait : " En secteur NP, l'emprise au sol des constructions est limitée à l'emprise au sol existante à la date d'approbation du PLU (CM du 28 janvier 2014). ".   
 9. D'une part, si les stipulations citées au point 6 ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis. En l'espèce, les dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ne sont pas incompatibles avec ces stipulations.   
 10. D'autre part, les dispositions des articles N 2 et N 9 du plan local d'urbanisme du Pouliguen limitent les extensions des maisons existantes dans des zones limitativement définies en raison de leur intérêt naturel. Si elles interdisent toute majoration de l'emprise au sol des nouvelles constructions au regard de celles existantes le 14 janvier 2014, cette limitation au droit de construire ne constitue pas une interdiction de construire et répond à un but d'intérêt général tenant à la préservation des sites naturels. Par ailleurs, si le document d'urbanisme immédiatement antérieur à celui dont il a été fait application n'interdisait pas les extensions générant un accroissement de l'emprise au sol, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme, sans sa rédaction adoptée le 14 janvier 2014, décident de les interdire dans les conditions rappelées au point 8. De même, est sans incidence sur la légalité du classement adopté et des dispositions du règlement applicable, la circonstance que le projet de Mme A n'aurait pas méconnu la législation applicable sur le littoral.      
 11. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 4 juillet 2014 du maire du Pouliguen lui refusant le permis de construire sollicité serait illégal en ce qu'il lui aurait été opposé, à tort, des dispositions du plan local d'urbanisme rendues opposables en application de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme et qui seraient incompatibles avec les stipulations citées au point 6. Elle n'est ainsi pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de la commune serait engagée en conséquence sur ce fondement.        
 S'agissant de la méconnaissance par la commune du Pouliguen du " principe de neutralité " :  
 12. Mme A soutient, pour la première fois en appel, que la commune du Pouliguen se serait immiscée de manière fautive dans un conflit d'ordre privé l'opposant à certains de ses voisins, opposés à sa construction réalisée en 2015. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction, notamment des faits rappelés aux points 4 et 5, que la commune du Pouliguen, en statuant sur la demande de permis de construire qui lui était soumise, se serait immiscée, dans des conditions fautives, dans un conflit d'ordre privé. Il n'est pas davantage établi que la commune aurait communiqué à des tiers des actes qui ne devaient pas l'être. De même, la circonstance que les voisins de Mme A ont utilisé des décisions du maire du Pouliguen afin d'obtenir l'arrêt des travaux de l'intéressée ne saurait établir une faute de cette collectivité. Enfin, les débats en conseil municipal sur l'attitude que devait adopter la commune, confrontée au fait que Mme A édifiait une construction sans autorisation, générant de vives contestations de voisins, n'est pas davantage de nature à établir l'immixtion fautive alléguée. Par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité pour faute de la commune serait engagée du fait d'une immixtion de cette collectivité dans des conflits d'ordre privé.   
 En ce qui concerne le lien de causalité entre la faute commise par la commune du Pouliguen et les préjudices invoqués :  
 13. Il résulte de l'instruction, ainsi qu'il a été indiqué, que l'accusé de réception du 8  juillet 2013 délivré à Mme A à la suite du dépôt de sa demande de permis de construire, mentionnait, à tort, le fait qu'en l'absence de réponse de la commune, elle pourrait se prévaloir d'un permis de construire obtenu tacitement à compter du 8 septembre 2013. Toutefois, un courrier du 7 novembre suivant, dont Mme A a accusé réception, l'a informée que, du fait de la situation du terrain d'assiette de son projet dans un site classé, d'une part, sa demande était soumise à une procédure spécifique caractérisée par la nécessaire obtention d'une " autorisation spéciale " préalable du ministre en charge des sites en application de l'article L. 341-10 alors applicable du code de l'environnement, et, d'autre part, qu'aucun permis tacite ne pourrait naitre avant un an, soit le 8 juillet 2014, en application de l'article R. 423-31 alors applicable du code de l'urbanisme. Le maire du Pouliguen a ensuite pris, le 4 juillet 2014, un arrêté de refus de permis de construire au motif que ce projet méconnaissait les dispositions du plan local d'urbanisme adopté le 28  janvier  2014. Cet arrêté n'a pas été contesté par Mme A, qui a contesté le courrier du 16 septembre 2014 de ce maire lui indiquant qu'elle ne pouvait se prévaloir d'aucun permis de construire tacite né le 8 septembre 2013. Pour autant, Mme A a réalisé les travaux objets de sa demande de permis de construire dans le courant de l'année 2015, en affirmant être titulaire d'une autorisation tacite de construire. Ce qui a justifié l'intervention d'un arrêté interruptif de travaux du maire du Pouliguen le 22 avril 2015 que Mme A n'a pas respecté mais qu'elle a contesté devant le tribunal administratif de Nantes. Les deux requêtes à fin d'annulation présentées par Mme A ont fait l'objet de deux arrêts, n° 16NT02908 et n° 16NT02909 du 16 juillet 2018, de la cour administrative d'appel de Nantes, devenu définitifs, rejetant ses demandes.  
 14. En premier lieu, la responsabilité de la commune du Pouliguen n'étant pas engagée à raison des fautes alléguées aux points 5 à 12, Mme A ne peut se prévaloir d'aucun préjudice indemnisable à ces titres.   
 15. En second lieu, Mme A estime avoir droit à l'indemnisation de divers préjudices en lien direct avec la faute retenue au point 4, tenant à ce que l'accusé de réception du 8 juillet 2013 de sa demande de permis de construire comportait des mentions erronées portant sur la date à laquelle, faute de réponse de la commune, elle pourrait se prévaloir d'un permis de construire tacite.   
 16. D'une part, Mme A invoque un préjudice financier résultant de la condamnation qu'elle encourt à la démolition de l'extension réalisée, et, partant, des frais de démolition. Il résulte de ce qui a été exposé au point 13 que Mme A a réalisé en 2015 les travaux objets de sa demande de permis de construire, en dépit tant du courrier, dépourvu d'ambiguïté, du maire du Pouliguen du 7 novembre 2013 lui indiquant qu'elle ne pouvait se prévaloir d'un permis de construire obtenu tacitement à compter du 8 septembre précédent, que du refus de permis de construire qui lui a été opposé le 4 juillet 2014. Même si elle n'est pas une professionnelle de l'immobilier " spécialisée en charge de l'aménagement des sites classés ", elle ne pouvait ignorer que ses travaux étaient interdits par des décisions du maire du Pouliguen présumées légales et qui étaient d'application immédiate. De même, sa contestation, devant la juridiction administrative, de la décision du 16 septembre 2014 du maire du Pouliguen lui rappelant qu'elle ne disposait pas d'une autorisation tacite de construire et de l'arrêté interruptif de travaux du 22 avril 2015 de la même autorité ne lui conférait aucun droit à commencer et poursuivre les travaux entamés sans autorisation.   
 17.  Dans ces conditions, et alors au surplus que le préjudice dont elle se prévaut ne présente qu'un caractère éventuel en l'état de l'instruction, Mme A n'est pas fondée à réclamer l'indemnisation de préjudices financiers liés à la démolition des constructions qu'elle a délibérément édifiées irrégulièrement.  
 18. D'autre part, et pour les mêmes motifs, Mme A ne peut être indemnisée de frais qu'elle affirme avoir exposés du fait des procédures juridictionnelles qu'elle a engagées contre la commune du Pouliguen ou que cette dernière a engagées pour obtenir la démolition des constructions non autorisées édifiées en 2015, et notamment de ses frais de conseil. Il en va de même des frais qu'elle a exposés auprès d'un huissier pour attester de l'affichage du permis de construire tacite dont elle se prévalait alors.    
 19. Mme A ne peut davantage demander à être indemnisée des frais d'architecte qu'elle a exposés pour son projet et qui sont sans lien avec la faute commise par la commune.    
 20. Enfin, Mme A se prévaut d'un préjudice moral et de troubles dans ses conditions d'existence nés de l'illégalité fautive commise par la commune en 2013, exposant qu'à compter de 2015, soit après la réalisation des travaux d'extension de sa maison, elle a été régulièrement et fortement prise à partie par des voisins et des tiers informés de la réalisation de ses travaux. Elle indique également avoir dû faire face aux procédures engagées par la commune afin d'obtenir de la juridiction judiciaire la démolition de ses constructions. Cependant, l'ensemble de ses préjudices sont la conséquence, non de la faute commise par la commune en 2013, mais de la réalisation délibérée de travaux sans autorisation par Mme A en 2015. Dans ces conditions, sa demande indemnitaire présentée à ce titre pour un montant de 30 000 euros ne peut qu'être rejetée.             
 21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune du Pouliguen, que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.  
 Sur les frais d'instance : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par Mme A. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune du Pouliguen. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera à la commune du Pouliguen la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la commune du Pouliguen. 
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Degommier, président de chambre, 
 - M. Rivas, président assesseur, 
 - Mme Ody, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 C. RIVAS  
 Le président, 
 S. DEGOMMIER 
 Le greffier, 
 C. GOY 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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