CAA75 · Cour administrative d'appel de Paris — 18 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par une requête, enregistrée le 4 août 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montreuil d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision du 25 mai 2022 par laquelle le maire de la commune de Noisy-le-Sec a refusé de saisir le conseil municipal aux fins d'abroger la délibération du 30 mai 1985 portant attribution d'une prime au personnel communal et d'enjoindre audit maire de ne pas exécuter cette délibération du 30 mai 1985. 
 Par une ordonnance n° 2212272 du 26 août 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil a ordonné que l'exécution de la décision déférée soit suspendue jusqu'à ce que le tribunal se prononce au fond sur sa légalité et a fait injonction audit maire de ne pas en faire application. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2022, présentée par Me Kukuryka, la commune de Noisy-le-Sec demande à la Cour : 
 1°) d'annuler l'ordonnance n° 2212272 du 26 août 2022 du juge des référés du Tribunal administratif de Montreuil, 
 2°) de rejeter la demande du préfet de la Seine-Saint-Denis, 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que le régime indemnitaire litigieux entre dans la dérogation prévue pour les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération mis en place avant le 28 janvier 1984 pour avoir été institué dès 1974 et que c'est à tort que le juge des référés a estimé que sa suspension ne porterait pas à l'intérêt général une atteinte d'une particulière gravité ; 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2022 le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête par les moyens que sa demande de suspension était recevable et qu'elle est bien fondée, les compléments de rémunération en cause ne remplissent pas les conditions prévues par l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 dès lors qu'il n'est pas établi que ces avantages ont été prévus antérieurement à l'entrée en vigueur de cette loi, la délibération du 19 février 1974 du conseil municipal ne pouvant avoir cet effet du fait de l'absence de mention de sa soumission au contrôle de légalité et alors qu'elle ne concernait au surplus que les seuls agents à temps complet. 
 Par un mémoire en réplique, enregistré le 10 novembre 2022, la commune de Noisy-le-Sec reprend les conclusions et moyens de sa requête et produit de nouvelles pièces à l'appui de ceux-ci. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales  
 - le code de la fonction publique ;; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Par une décision du 8 décembre 2021 la présidente de la Cour a désigné M. Bouleau, président honoraire, pour statuer sur les appels formés devant la Cour contre les ordonnances des juges des référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 16 novembre 2022 en présence de  
 Mme Vergnol, greffière d'audience : 
 - M. Bouleau, juge des référés, a présenté son rapport, 
 Ont été entendues :  
 - les observations de Me Kukuryka pour la commune de Noisy-le-Sec, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens, 
 - les observations de Mme A pour le préfet de la Seine-Saint-Denis, qui demande le rejet des conclusions présentées par la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Considérant ce qui suit :  
 1.  Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. " Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : () 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi () ".  
 2.  Aux termes de l'article L. 2131-6 du même code : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / () Lorsque le représentant de l'Etat dans le département défère un acte au tribunal administratif, il en informe sans délai l'autorité communale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte concerné. / Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ". 
 3.  Aux termes de l'article 87 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 dans sa rédaction en vigueur à la date du 30 mai 1985 : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général. / Sous réserve des dispositions de l'article 111 de la présente loi, ils ne peuvent percevoir directement ou indirectement aucune autre rémunération à raison des mêmes fonctions. / Toutefois, les dispositions de l'alinéa précédent ne sont applicables qu'à compter de l'entrée en vigueur du régime indemnitaire des nouveaux corps ou emplois ". Aux termes du troisième alinéa de l'article 111 de la même loi : " Ils conservent, en outre, les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils ont collectivement acquis au sein de leur collectivité ou établissement par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale ". Aux termes de l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique en vigueur à la date du 25 mai 2022 : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires de leurs agents, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". Aux termes du premier alinéa de l'article  
 L. 714-11 du même code : " Par dérogation à la limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement ". Il en résulte, comme le confirment d'ailleurs les travaux parlementaires préparatoires à l'adoption de la loi du 26 janvier 1984, que le législateur a entendu laisser aux collectivités locales et à leurs établissements publics la possibilité de maintenir à leurs agents jusqu'à cette entrée en vigueur les avantages indemnitaires dont ils bénéficiaient et notamment "les avantages ayant le caractère de complément de rémunération collectivement acquis par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale", dont l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit la conservation par les agents titulaires lors de leur intégration dans la fonction publique territoriale. 
 4. Par une délibération du 30 mai 1985, prise au visa de la loi susvisée du  
 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale, et notamment de ses articles 87 et 111, le conseil municipal de la commune de Noisy-le-Sec, se fondant expressément sur la circonstance que la commune versait à l'ensemble de ses agents, par l'intermédiaire du Comité local d'action sociale (C.L.A.S.) une prime dite de vie chère correspondant au montant arrondi à la dizaine supérieure du dernier S.M.I.C. net connu, a décidé de maintenir cet avantage tout en prévoyant qu'il serait à l'avenir indexé sur l'augmentation de " l'indice 100 du traitement des fonctionnaires " et versé en deux fractions en mai et en novembre. Cette délibération n'a fait l'objet d'aucune objection au titre du contrôle de légalité. Pas plus les délibérations budgétaires ultérieures qui en tiraient les conséquences.  
 5. Cette abstention, qui doit être regardée comme délibérée, des autorités chargées du contrôle de légalité, si elle ne peut avoir les effets d'un brevet de légalité, peut néanmoins être regardée comme établissant une présomption de la légalité du dispositif adopté par la commune pour se conformer aux obligations résultant de la loi du 26 janvier 1984. 
 6. Par ailleurs, la commune a produit divers documents de nature à crédibiliser ses assertions quant au versement dès 1974 à ses agents par l'intermédiaire d'une association à objet social d'une prime de vie chère. Elle produit ainsi notamment une lettre du maire adressée le 14 décembre 1978 à la présidente du Comité des œuvres sociales (C.O.S.) qui fait expressément état de l'affectation de la subvention versée à cet organisme à l'attribution à tous les agents de la commune de cette prime de vie chère. Des lettres adressées ultérieurement, les 3 juin 1980 et 10 juin 1980, par le maire aux agents de la commune font apparaître que ledit avantage, était alors d'ores et déjà calculé sur la base du S.M.I.C, indexé sur celui-ci et versé en deux temps. Des documents établis dans la perspective de la préparation des budgets 1981 et 1983 confirment le champ et le mode de calcul dudit avantage. Enfin rien en l'état ne permet de mettre en cause les explications données par le maire dans la note qu'il a adressée aux agents de la commune à la suite de la délibération du 30 mai 1985 pour, après leur avoir rappelé l'historique de cette prime de vie chère, leur expliquer les conséquences, notamment sur le plan fiscal et sur celui des cotisations sociales, du changement de régime de l'avantage dont ils bénéficiaient. 
 7. Dans ces conditions, il y a tout lieu de considérer que dans son extension comme dans son montant l'avantage consacré par la délibération du 30 mai 1985 correspondait à un complément de rémunération préexistant, pris en charge par le budget de la commune et collectivement acquis avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984.  
 8. Il résulte de ce qui précède que le moyen qui fondait la demande du préfet de la Seine-Saint-Denis et qui a été retenu par le premier juge ne peut pas être tenu comme propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la délibération du  
 30 mai 1985 et donc, par voie de conséquence, du refus de l'abroger. 
 9. Il suit de là que l'ordonnance attaquée doit être annulée et la demande du préfet de la Seine-Saint-Denis rejetée. 
 10. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat le versement à la commune de Noisy-le-Sec d'une somme de 3000 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'ordonnance n° 2212272 du 26 août 2022 du juge des référés du Tribunal administratif de Montreuil est annulée. 
 Article 2 : La demande du préfet de la Seine-Saint-Denis est rejetée. 
 Article 3 : L'Etat versera à la commune de Noisy-le-Sec la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la commune de Noisy-le-Sec. 
 Copie en sera adressée au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Fait à Paris, le 18 novembre 2022. 
 Le président honoraire,                                                       La greffière, 
     
      M. B 
 La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et de relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.