CAA31 · 4ème chambre — 15 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société en nom collectif (SNC) LNC Occitane Promotion a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 12 octobre 2020 par lequel le maire de Bouzigues a refusé de lui délivrer un permis de construire une résidence de 96 logements dédiés aux séniors sur un terrain situé chemin de la Fringadelle, parcelles cadastrées section AE nos 39, 181 et 182. 
 Par un jugement n° 2005721 du 6 octobre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Bouzigues en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés le 28 octobre 2022 et le 28 avril 2023, la société LNC Occitane Promotion, représentée par la SCP Bedel de Buzareingues - Boillot, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Bouzigues du 12 octobre 2020 ;  
 3°) d'enjoindre à la commune de Bouzigues, à titre principal, de lui délivrer sur le fondement de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme un certificat attestant de la délivrance d'un permis tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de lui délivrer le permis de construire sollicité selon les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Bouzigues la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - elle était bénéficiaire d'un permis de construire tacite né le 21 août 2020 dès lors que la notification du courrier du 14 janvier 2020, intervenue au-delà du délai d'un mois prévu par l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme, n'a pas eu pour effet de majorer le délai d'instruction de sa demande à cinq mois ; 
 - les pièces complémentaires produites le 17 juin 2020 ne sont pas des pièces obligatoires prévues par le code de l'urbanisme ; 
 - il s'ensuit que ce permis de construire tacite a été irrégulièrement retiré faute d'avoir fait l'objet d'une procédure contradictoire ; 
 - c'est à tort que, pour refuser de lui délivrer le permis sollicité, le maire a estimé que le projet litigieux n'était pas compatible avec l'emplacement réservé n° 14 prévu par le plan local d'urbanisme ; 
 - le projet respecte les dispositions de l'article UC 8 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le respect des règles de distance minimale entre constructions non contiguës situées sur une même propriété s'apprécie par rapport à la hauteur de la façade de la construction la plus élevée à l'exclusion des soubassements ;  
 - le maire a fait une inexacte application des dispositions de l'article UC 12 du règlement du plan local d'urbanisme relatives au stationnement ; 
 - en application de l'article R. 151-46 du code de l'urbanisme, il ne peut être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement pour les établissements assurant l'hébergement des personnes âgées dépendantes, trois places d'hébergement correspondant à un logement et alors que les articles L.151-35 et L.151-34 du code de l'urbanisme ne visent que les " personnes âgées ", et ce peu importe leur autonomie ; 
 - c'est à tort que le maire s'est fondé sur la méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté du 8 décembre 2014 au regard de l'avis défavorable de la commission pour l'accessibilité des personnes handicapées dès lors que ces dispositions ne sont applicables qu'aux établissements recevant du public existants ou créés dans un cadre bâti existant, alors en outre que le maire n'était pas en situation de compétence liée par rapport à cet avis ; 
 - en outre, elle soulève un nouveau moyen tiré de l'inopposabilité de l'emplacement réservé n°14, en l'absence de mention dans la partie écrite du règlement ; 
 - il convient de confirmer le motif du jugement sur l'inapplicabilité de l'article UC2 du règlement, s'agissant d'une résidence devant être regardée comme relevant de la sous-destination " hébergement " ; 
 -l'arrêté du 8 décembre 2014 ne peut servir de fondement au refus du permis de construire en litige, comme l'a énoncé le tribunal. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 mars 2023 et le 10 mai 2023, la commune de Bouzigues, représentée par Me Benkrid, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société appelante en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, les autres motifs du refus de permis de construire contestés en première instance sont également réguliers ; 
 - les dispositions de l'article UC2 du règlement, opposables au projet, ne sont pas respectées par le projet ; 
 - au vu de l'avis défavorable de la commission d'accessibilité, le projet ne respecte pas non plus les règles de construction en matière d'accessibilité. 
 En application de l'article R. 611-11 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 mai 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020; 
 - l'arrêté du 8 décembre 2014 fixant les dispositions prises pour l'application des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 14 du décret n° 2006-555 relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes ouvertes au public ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Boillot représentant la société appelante ; 
 - et les observations de Me Benkrid, représentant la commune de Bouzigues.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Le 27 décembre 2019, la société LNC Occitane Promotion a déposé une demande de permis de construire portant sur les parcelles cadastrées section AE nos 39, 181 et 182 situées rue de la Gare sur le territoire de la commune de Bouzigues (Hérault), pour réaliser une résidence de 96 logements dédiés aux séniors. Par un arrêté du 12 octobre 2020, le maire de Bouzigues a refusé de délivrer à cette société le permis de construire. Ladite société interjette appel du jugement du 6 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2.  En application de l'article 12 ter de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " () les délais d'instruction des demandes d'autorisation et de certificats d'urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l'urbanisme, y compris les délais impartis à l'administration pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction, ainsi que les procédures de récolement prévues à l'article L. 462-2 du même code, qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020. () ". 
 3.  Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / () ". Aux termes de l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ".L'article R. 423-22 du même code dispose que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Selon l'article R. 423-28 de ce code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : / () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation () ". Aux termes de l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme  : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur (), dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet. ". Enfin l'article R. 423-38 de ce code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". 
 4.  Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Lorsque le service instructeur a, dans le délai d'un mois courant à compter du dépôt du dossier de demande de permis de construire ou d'aménager, demandé la production de pièces manquantes, le délai d'instruction ne commence à courir qu'à compter de la réception des pièces demandées. La majoration, prévue par les dispositions de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme, du délai d'instruction de droit commun doit être notifiée dans le délai d'un mois prescrit par l'article R. 423-18 de ce code, délai courant à compter de la date de réception ou de dépôt du dossier de demande de permis de construire en mairie et non à compter de la date à laquelle ce dossier est complet. 
 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du dépôt par la société pétitionnaire le 27 décembre 2019 de sa demande de permis de construire, le service instructeur de la commune de Bouzigues, par un courrier du 14 janvier 2020 notifié le 21 janvier suivant, l'a informée, d'une part, de l'absence de représentation dans le plan de masse et des diverses pièces du poste de transformation nécessité par le projet et du caractère incomplet de la notice fournie en ce qui concerne le traitement du pluvial en l'absence de notice hydraulique au regard de la conformité du projet aux dispositions de l'article UC4 du règlement du plan local d'urbanisme et à celles du schéma directeur de gestion des eaux pluviales. D'autre part, par ce même courrier, le service instructeur a indiqué que si le projet concerne un établissement recevant du public de type K, le délai d'instruction était porté à cinq mois, et que, le cas échéant, il convient de fournir les notices d'accessibilité et de sécurité. Ce même courrier, reçu par la société pétitionnaire dans le délai d'un mois suivant le dépôt de sa demande, se terminait toutefois par la mention claire et dépourvue d'ambiguïté selon laquelle " une fois votre dossier complété, le délai d'instruction de votre demande commencera à courir. Si vous ne recevez pas de réponse de l'administration à la fin du délai de 3 mois après le dépôt de toutes les pièces manquantes en mairie, votre demande sera automatiquement acceptée et votre projet fera l'objet d'un Permis de construire tacite ". 
 6. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier qu'en réponse à ce courrier du 14 janvier 2020, la société LNC Occitane promotion a transmis les éléments demandés, lesquels ont été reçus en mairie le 9 mars 2020, date à laquelle le dossier doit être regardé comme étant complet. Si le délai d'instruction de la demande a commencé à courir à cette date pour une durée de 3 mois conformément à la mention précitée du courrier du 14 janvier 2020, il a alors été suspendu du 12 mars 2020 au 23 mai 2020 en vertu de l'ordonnance susvisée du 25 mars 2020. Ainsi, le délai d'instruction qui devait initialement courir jusqu'au 9 juin 2020, a été suspendu alors qu'il restait 2 mois et 28 jours. Dès lors, recommençant à courir le 24 mai 2020, le délai d'instruction expirait le 21 août 2020. 
 7. Enfin, il est vrai, ainsi que le fait valoir en défense la commune de Bouzigues, que le service instructeur a, par un nouveau courrier du 9 avril 2020, informé la société pétitionnaire que le projet relevant de la catégorie des établissements recevant du public, le délai d'instruction de sa demande était majoré à 5 mois en application du b) de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme, en lui indiquant les motifs de la modification du délai et son nouveau point de départ. Toutefois, ce courrier, envoyé au plus tôt le 24 avril 2020 au vu du bordereau d'envoi et notifié à la société pétitionnaire le 28 avril 2020, n'a pas été notifié dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier de la demande prescrit à l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, contrairement ce que soutient la commune intimée, le courrier du 14 janvier 2020 adressé à la société pétitionnaire, dressant la liste des pièces manquantes et visant à vérifier l'applicabilité du délai d'instruction de cinq mois au titre du c) de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme concernant les projets portant sur un établissement recevant du public, mais qui se conclut par la mention rappelée au point 5 ci-dessus, ne peut être regardé comme ayant eu pour effet de notifier régulièrement à la société pétitionnaire une majoration du délai d'instruction porté à 5 mois. En outre, il ressort des pièces du dossier, en particulier des mentions précises figurant sur le plan du rez-de-chaussée de la résidence projetée dans la demande de permis de construire, que le service instructeur de la commune était, dès la réception de la demande de permis et des pièces annexées initialement produites,  à même de déterminer que le projet portait sur un établissement recevant du public Par ailleurs la circonstance que la société pétitionnaire ait produit une pièce complémentaire le 17 juin 2020, soit un rapport récapitulatif des dispositions réglementaires à intégrer à la notice de sécurité est sans incidence sur le cours du délai d'instruction.  
 8.  Par conséquent, en l'absence de notification régulière de la majoration du délai d'instruction dans le délai d'un mois après le dépôt du dossier de demande de permis de construire, le délai d'instruction de droit commun de trois mois s'appliquait à la demande de la société LNC Occitane Promotion, lequel était donc échu le 21 août 2020. Il suit de là que la société pétitionnaire s'est trouvée titulaire d'un permis tacite né du silence gardé par la commune sur sa demande le 21 août 2020. 
 9.  Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". A cet égard, les dispositions de l'article L. 211-2 du même code prévoient que : " [] doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Il résulte de ces dispositions que la décision qui, comme dans le cas d'espèce, procède au retrait d'un permis de construire, lequel a le caractère d'une décision créatrice de droit, doit être prise au terme d'une procédure contradictoire. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire dont le retrait est envisagé. 
 10. En l'espèce, d'une part, ainsi qu'il vient d'être dit, la société appelante doit être regardée comme bénéficiant d'un permis de construire tacite intervenu le 21 août 2020 et, d'autre part, l'arrêté de refus de permis de construire en litige doit être regardé comme procédant au retrait de ce permis. Ce retrait n'a pas été opéré à la demande du bénéficiaire et la commune ne soutient pas que ce permis aurait été obtenu par fraude. L'édiction de cet arrêté devait donc, en vertu des dispositions et principes rappelés au point précédent, être précédée d'une procédure contradictoire. Or, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la société appelante ait été informée par le maire de Bouzigues qu'il était envisagé de remettre en cause les droits acquis résultant du permis tacite dont elle était bénéficiaire et qu'elle avait la faculté de communiquer ses observations sur ce point. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure pour avoir été prononcé sans contradictoire préalable et pour avoir privé la société appelante d'une garantie doit être accueilli. 
 11.  Pour application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens soulevés par la société appelante ne sont pas susceptibles de fonder l'annulation de la décision attaquée. 
 12.  Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société appelante est fondée, d'une part, à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Bouzigues en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et d'autre part, à demander l'annulation de l'arrêté du 12 octobre 2020 par lequel le maire de Bouzigues a retiré le permis de construire tacite accordé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13.    Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de l'article L. 911-3 du code de justice administrative : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants-droit. () ". 
 14. Il y a lieu, sur le fondement de ces dispositions, d'enjoindre à la commune de Bouzigues de délivrer, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, un certificat attestant de l'obtention tacite par la société LNC Occitane Promotion du permis de construire qu'elle avait sollicité le 27 décembre 2019. En revanche, il n'y pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société appelante qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la commune demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Bouzigues la somme de 1 500 euros à verser à la société LNC Occitane Promotion. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2005721 du 6 octobre 2022 et l'arrêté du 12 octobre 2020 du maire de Bouzigues sont annulés. 
 Articlé 2 : Il est enjoint au maire de Bouzigues de délivrer à la société LNC Occitane Promotion, un certificat attestant de l'obtention tacite, à la date du 21 août 2020, du permis de construire sollicité le 27 décembre 2019, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.  
 Article 3 : La commune de Bouzigues versera la somme de 1 500 euros à la société LNC Occitane Promotion au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC LNC Occitane Promotion et à la commune de Bouzigues. 
 Délibéré après l'audience du 1er février 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2024. 
 Le président-assesseur, 
 X. Haïli 
 Le président, 
 D. Chabert                
 La greffière, 
 N. Baali 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.