CAA78 · 2ème Chambre — 7 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SCI 539 rue Léonard de Vinci a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Semoy a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de stockage et de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2000458 du 13 mai 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 juillet 2022 et le 12 septembre 2022, la SCI 539 rue Léonard de Vinci, représentée par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Semoy a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de stockage ; 
 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Semoy de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Semoy une somme de 4 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est entaché d'irrégularité dès lors que les conclusions du rapporteur public n'ont pas été portées à la connaissance des parties dans le délai requis par les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ; 
 - il a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, les premiers juges ne lui ayant pas communiqué le mémoire en défense de la commune de Semoy, enregistré le 5 février 2021 ; 
 - il est entaché d'erreurs de droit et d'une erreur de fait constitutive d'une contradiction dans les motifs ; 
 - dès lors qu'il n'est pas établi que les cahiers des charges de cession de terrains (CCCT) signés en 2007 et 2008 auraient été publiés, la surface hors œuvre nette (SHON) que ces CCCT autorisent sur la parcelle en cause ne lui était pas opposable ; l'arrêté est ainsi dépourvu de base légale ; 
 - seules les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Semoy étaient opposables à sa demande de permis de construire ; or, dans le secteur Uz1 de la zone Uz du territoire communal, les dispositions de l'article 3.4 ne prévoient aucune règle de surface plancher, mais seulement une règle limitant à 45 % maximum l'emprise au sol des constructions, qui n'est pas dépassée par la construction projetée. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 octobre 2023 et le 6 novembre 2023, la commune de Semoy, représentée par Me Tissier-Lotz, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI 539 rue Léonard de Vinci une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La commune soutient que les moyens soulevés par la SCI 539 rue Léonard de Vinci ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 25 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 14 février 2024, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un mémoire, présenté par la commune de Semoy a été enregistré le 5 avril 2024, en réponse à une mesure d'instruction diligentée sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2011-539 du 16 novembre 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cozic,  
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me André, pour la SCI 539 rue Léonard de Vinci et de Me Hallé, substituant Me Tissier-Lotz, pour la commune de Semoy. 
 Une note en délibéré présentée par la commune de Semoy a été enregistrée le 12 avril 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté préfectoral du 23 avril 1991, la zone d'aménagement concertée (ZAC) " Des Châtelliers " a été créée sur des parties du territoire des communes d'Orléans, de Semoy et de Saint-Jean-de-Braye. La SCI 539 rue Léonard de Vinci a déposé, le 10 octobre 2019, une demande complétée le 19 décembre 2019, pour l'obtention d'un permis de construire un bâtiment de stockage sur un terrain constitué de sept parcelles issues du morcellement de deux parcelles de la ZAC, anciennement cadastrées ZB19 et ZB20. Par un arrêté n° PC 045 308 19 E0022 du 10 janvier 2020, le maire de la commune de Semoy a refusé d'accorder le permis de construire sollicité. La SCI 539 rue Léonard de Vinci fait appel du jugement du 13 mai 2022 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne. () ".  
 3. Il ressort du relevé de l'application " Sagace ", d'une part, que le rapporteur public a porté à la connaissance des parties le sens de ses conclusions le 23 avril 2022 à 23 h 58, et, d'autre part, que l'audience publique s'est tenue le 27 avril 2022 à 10 h 00. Dès lors, contrairement à ce que soutient la SCI 539 rue Léonard de Vinci, les parties ont été mises en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif que le rapporteur public comptait proposer à la formation de jugement d'adopter. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".  
 5. Il ressort des pièces du dossier que par son second mémoire en défense, enregistré au greffe du tribunal administratif d'Orléans le 5 février 2021, le jour de la clôture de l'instruction, la commune de Semoy s'est bornée à préciser l'interprétation qu'elle faisait de la décision du Conseil d'Etat n° 349775 du 15 octobre 2014, déjà citée dans son premier mémoire en défense du 13 octobre 2020 communiqué à la SCI 539 rue Léonard de Vinci. Ainsi, ce mémoire ne contenant aucun élément de fait ou de droit nouveau, les premiers juges n'ont pas méconnu le principe du contradictoire en s'abstenant de le communiquer à la société requérante.  
 6. En dernier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, la SCI 539 rue Léonard de Vinci ne peut utilement se prévaloir de l'existence d'erreur de droit, d'erreur de fait ou de contradiction des motifs qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité. 
 Sur la légalité de l'arrêté contesté :  
 7. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. () ". Aux termes de l'article L. 421-6 du même code : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. () Une même zone d'aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts. ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code, dans sa version applicable au présent litige, issue de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 : " Les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur des zones d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. Le cahier des charges peut en outre fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone. / Le cahier des charges est approuvé lors de chaque cession ou concession d'usage par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsque la création de la zone relève de la compétence du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, et par le préfet dans les autres cas. / Le cahier des charges devient caduc à la date de la suppression de la zone. Les dispositions du présent alinéa ne sont pas applicables aux cahiers des charges signés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que le nombre de mètres carrés de " surface hors œuvre nette " ou, depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2011-539 du 16 novembre 2011, de " surface de plancher ", dont la construction est autorisée sur une parcelle cédée au sein d'une ZAC est déterminé par le cahier des charges de la cession du terrain, approuvé par l'autorité administrative compétente. En l'absence d'une telle détermination, et à défaut de coefficient d'occupation des sols qui soit applicable, l'autorité chargée de la délivrance du permis de construire ne peut connaître la surface dont la construction est autorisée sur la parcelle et celle qui reste autorisée sur les autres parcelles du même îlot. Par suite, elle ne peut, en principe, légalement délivrer un permis de construire sur la parcelle considérée. Elle peut, toutefois, en se fondant sur tous éléments disponibles permettant de connaître la surface de plancher dont la construction reste autorisée, décider d'accorder ou de refuser le permis de construire sollicité. 
 9. En premier lieu, le maire de la commune de Semoy a, par l'arrêté attaqué, refusé d'accorder le permis de construire sollicité par la SCI 539 rue Léonard de Vinci au motif que la surface de plancher du projet, de 598 m2, dépassait les droits à construire résiduels attachés aux deux parcelles ZB19 et ZB20, sur une partie desquelles sept parcelles ont été créées, d'une superficie totale de 1 449m2 constituant le terrain d'assiette du projet. Pour évaluer les droits à construire résiduels, le maire de la commune de Semoy s'est fondé, d'une part, sur l'attestation de surface hors œuvre nette (SHON) n° 102-ZB-19 délivrée à la société Delarue le 11 janvier 2007, autorisant une surface maximale de 1 600 m2, et d'autre part, sur l'attestation de SHON n° 102-ZB-20 délivrée à la SCI des Chatelliers le 6 août 2008 autorisant une surface hors œuvre nette maximale de 2 700 m2, soit une SHON maximale de 4 300m2 sur l'ensemble de ces deux parcelles, ainsi que sur les permis de construire qui ont été délivrés à la SCI des Chatelliers en 2007 et 2008, autorisant une SHON de 4 059 m2, laissant ainsi une SHON à construire résiduelle de 241m2 sur l'ensemble des deux parcelles concernées. Si ces mêmes données concernant la surface de construction autorisées ont également été fixées dans deux cahiers des charges de cession de terrain, relatifs aux parcelles ZB19 et ZB20, établis respectivement le 11 janvier 2007 et le 6 août 2008, approuvés par le président de la communauté d'agglomération Orléans Val-de-Loire respectivement le 14 février 2007 et le 13 août 2008, donnant à ces actes valeur réglementaire, il est constant que le maire de la commune de Semoy ne s'est pas prévalu de ces cahiers des charges pour fonder sa décision de refus de construire. La SCI 539 rue Léonard de Vinci ne saurait en conséquence utilement se prévaloir de l'absence de publication des cahiers des charges de cession de terrain de 2007 et de 2008 et en conséquence de l'inopposabilité du contenu de ces actes pour soutenir que la décision attaquée serait dépourvue de base légale. 
 10. En second lieu, les documents et actes visés par l'arrêté en litige, à savoir l'attestation de SHON n° 102-ZB-19 délivrée à la société Delarue le 11 janvier 2007, l'attestation de SHON n° 102-ZB-20 délivrée à la SCI des Chatelliers le 6 août 2008 et les permis de construire délivrés sur ces parcelles à la SCI des Chatelliers en 2007 et 2008, permettaient au maire de s'assurer que le projet de la SCI 539 rue Léonard de Vinci excédait la surface dont la construction restait autorisée sur les deux parcelles concernées par le lot à bâtir, terrain d'emprise du projet en cause. Dans ces conditions, le maire de la commune de Semoy a pu légalement refuser d'accorder le permis de construire sollicité, sans avoir à se référer au pourcentage d'emprise au sol prévu par les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune applicables au secteur Uzl, dans lequel se trouve situé le terrain d'implantation du projet en cause. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI 539 rue Léonard de Vinci n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Semoy a refusé de lui délivrer un permis de construire un bâtiment de stockage. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Semoy, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SCI 539 rue Léonard de Vinci la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI 539 rue Léonard de Vinci une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Semoy et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la SCI 539 rue Léonard de Vinci est rejetée. 
 Article 2 : La SCI 539 rue Léonard de Vinci versera à la commune de Semoy une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Semoy et à la SCI 539 rue Léonard de Vinci. 
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Aventino, première conseillère, 
 M. Cozic, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024. 
 Le rapporteur, 
 H. COZIC 
 Le président, 
 B. EVEN 
 La greffière, 
 C. RICHARD 
 La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,