CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 4 février 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. C A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté n°0171-2020 du 17 juillet 2020 par lequel le maire de la commune de Salles a procédé au retrait de l'arrêté n°0067-2020 du 16 juin 2020 lui accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle ainsi que la décision du 30 juillet 2020 par laquelle le maire de la commune de Salles lui a refusé le paiement de notes d'honoraires d'huissier. 
 Par un jugement n° 2004379 du 24 novembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 17 juillet 2020 par lequel le maire de la commune de Salles a procédé au retrait de l'arrêté du 16 juin 2020 et la décision du 30 juillet 2020 portant refus de prise en charge de notes d'honoraires. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 20 janvier 2023, la commune de Salles, représentée par Me Me Parier et Me Baudiffier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du 24 novembre 2022 du tribunal administratif de Bordeaux ; 
 2°) de mettre à la charge de M. A une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté annulé comporte une motivation suffisante ; 
 - la diffamation n'était pas établie à la date de la décision de retrait de la protection fonctionnelle dès lors qu'un agent avait bien déposé plainte contre M. A après avoir tenté de se suicider ; 
 - le but de la demande de protection fonctionnelle relevait d'une volonté de régler des différends personnels ; 
 - l'attaque subie par M. A renvoyait à une faute détachable du service car en lien avec sa condamnation pour des faits de harcèlement moral devant le tribunal correctionnel de Bordeaux et la Cour d'appel de Bordeaux ; 
 - la demande de protection fonctionnelle aurait pu être refusée sur le fondement de l'intérêt général dès lors que les sommes liées aux nombreuses demandes de protection fonctionnelle de M. A grevaient trop significativement les deniers publics. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2024, M. C A, représenté par Me Rainaud, conclut au rejet de la requête et à ce que la commune de Salles soit condamnée à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Clémentine Voillemot ;  
 - les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Picard, représentant M. A. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A, exerçant les fonctions de responsable de l'administration générale jusqu'au 20 juillet 2020, a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle à raison du contenu d'un document de campagne produit par l'équipe de M. B début mars 2020. Par un arrêté du 16 juin 2020, la protection fonctionnelle lui a été accordée. Par un arrêté du 17 juillet 2020, la décision lui accordant la protection fonctionnelle a été retirée. Par un courrier du 30 juillet 2020, le maire de la commune de Salles a refusé le remboursement de notes d'honoraires pour des frais engagés par M. A à l'occasion d'une procédure engagée à l'encontre de M. B. M. A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l'annulation de l'arrêté du 17 juillet 2020 et de la décision du 30 juillet 2020. La commune de Salles relève appel du jugement du 24 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 17 juillet 2020 et la décision du 30 juillet 2020. 
 2. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / II.- Sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions () IV .-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique du fonctionnaire, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque. / V.- La protection peut être accordée, sur leur demande, au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité au fonctionnaire, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu'ils engagent contre les auteurs d'atteintes volontaires à l'intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire () ". Ces dispositions établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à raison de leurs fonctions, sans qu'une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général.  
 3. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". 
 4. En premier lieu, pour retirer l'arrêté du 16 juin 2020, la commune de Salles s'est fondée sur l'absence d'éléments probants de nature à caractériser les faits allégués. D'une part, elle soutient que les faits mentionnés dans le tract distribué par l'équipe de M. B, le 11 mars 2020, selon lesquels une employée de mairie avait tenté " de mettre fin à ses jours sous la pression incessante du directeur des services couverts par le maire " apparaissaient comme établis à la date des décisions d'octroi et de retrait de la protection fonctionnelle demandée par M. A. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier qu'un agent a bien porté plainte contre M. A, le 21 novembre 2018, après avoir menacé de se défenestrer le 19 novembre 2018, il est constant que cette plainte, déposée plus de deux ans avant les propos tenus dans le tract, n'a connu aucune suite judiciaire. A ce titre, dans sa demande de protection fonctionnelle, M. A indique, sans être contesté sur ce point, que l'agent ayant déposé plainte le 21 novembre 2018 a été déboutée en avril 2019. En outre, à la date des décisions en cause, une instance était pendante contre M. B devant le tribunal correctionnel de Bordeaux pour diffamation envers M. A en raison de propos contenus dans le tract, faits pour lesquels M. B a d'ailleurs été reconnu coupable par un jugement du 25 février 2021. Ainsi, tant lors de la distribution du tract, qu'à la date de la décision d'octroi de la protection fonctionnelle et à celle de son retrait, la commune de Salles disposait de suffisamment d'éléments de nature à démontrer l'existence de propos pouvant être regardés comme diffamatoires à l'égard de M. A. Les circonstances que le tract a été distribué par un élu dissident de la majorité dans le cadre d'une campagne électorale et que M. A n'était pas nommément cité ne sont pas de nature à fonder la décision retirant l'octroi de la protection fonctionnelle dès lors, d'une part, qu'une campagne électorale ne justifie pas que des propos diffamatoires soient tenus, d'autre part, que M. A, occupant les fonctions de directeur général des services depuis plusieurs années, il était aisément identifiable comme étant la cible de l'attaque du tract. Enfin, si M. A a fait l'objet d'une condamnation par un jugement du 28 janvier 2019 du tribunal de Grande Instance de Bordeaux, confirmée postérieurement à la décision en litige du 16 juin 2020, par un arrêt de la cour d'appel de Bordeaux du 14 janvier 2021, pour des faits de harcèlement moral sur un agent, cette condamnation est sans lien avec la plainte déposée le 21 novembre 2018 par un autre agent de la mairie ayant menacé de se suicider.  
 5. D'autre part, si la commune de Salles fait valoir que le but de la demande de protection fonctionnelle demandée par M. A relève d'une volonté de régler des différends personnels, cet élément ne ressort pas des pièces du dossier alors que les propos contenus dans le tract, jugés diffamatoires, visent précisément M. A en sa qualité de directeur des services et sont donc en lien avec ses fonctions. Si, comme il a été relevé au point 4, M. A a fait l'objet d'une condamnation pour harcèlement moral à l'encontre d'un agent de la commune, cette circonstance ne suffit pas à établir que la demande de protection fonctionnelle déposée le 12 mars 2020 après la distribution du tract par les équipes de M. B reposerait sur une volonté de régler des différends personnels alors que l'agent ayant subi les faits de harcèlement moral n'est pas celui ayant déposé plainte pour harcèlement moral après avoir menacé de se suicider et qui était visé dans le tract. 
 6. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 7. Il ne ressort d'aucun texte ni d'aucun principe qu'une collectivité publique pourrait limiter a priori le montant des remboursements alloués à l'agent bénéficiaire de la protection fonctionnelle. Ce montant est calculé au regard des pièces et des justificatifs produits et de l'utilité des actes ainsi tarifés dans le cadre de la procédure judiciaire. L'administration peut toutefois décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu'une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l'absence de complexité particulière du dossier.  
 8. Il est constant que M. A a bénéficié de plusieurs décisions lui accordant la protection fonctionnelle et qu'à ce titre, une somme de 62 500 euros hors taxe a été engagée par la commune de Salles. Si la commune peut refuser de prendre en charge le remboursement de frais jugés excessifs et prendre les mesures qu'elle estime appropriées pour défendre son agent, elle ne peut a priori refuser de limiter le montant des remboursements ni, a fortiori, refuser ou retirer une décision de protection fonctionnelle en faisant valoir que les sommes engagées dans le cadre des différentes décisions d'octroi de protection fonctionnelle grèveraient trop significativement les deniers publics. Cette circonstance, au demeurant non établie en l'espèce, ne constitue pas, comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, un motif d'intérêt général permettant de refuser et donc de retirer le bénéfice de la protection fonctionnelle. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conséquences financières de l'arrêté du 16 juin 2020 accordant la protection fonctionnelle à M. A pour engager une instance pour diffamation contre M. B seraient injustifiées ou disproportionnées, notamment au regard des modalités de la prise en charge des frais détaillées et limitées à l'article 2 de cet arrêté. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la commune de Salles n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 17 juillet 2020 par lequel le maire de la commune de Salles a procédé au retrait de l'arrêté du 16 juin 2020 et de la décision du 30 juillet 2020.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Salles, partie perdante dans la présente instance, une somme de 500 euros à verser à M. A. 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Salles au titre de ces mêmes dispositions. 
 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Salles est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Salles versera à M. A la somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Salles et à M. C A.  
 Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025 à laquelle siégeaient :  
 Mme Fabienne Zuccarello, présidente, 
 M. Nicolas Normand, président-assesseur,  
 Mme Clémentine Voillemot, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2025.  
 La rapporteure, 
 Clémentine Voillemot 
 La présidente, 
 Fabienne Zuccarello  
 La greffière, 
 Virginie Santana          
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.