CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 8 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 31 mars 2020 par lequel le ministre de l'économie et des finances a rejeté sa demande de prolongation de la concession des sources et puits d'eau salée dite " concession de Salies " ainsi que la lettre du 6 juillet 2020 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques lui a notifié l'arrêté du 31 mars 2020. 
 Par un jugement n° 2001684 du 15 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 février 2023, 5 juin 2024 et 18 juin 2024, la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn, représentée par Me Tucoo-Chala, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 15 décembre 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 31 mars 2020 par lequel le ministre de l'économie et des finances a rejeté sa demande de prolongation de la concession des sources et puits d'eau salée dite " concession de Salies " ainsi que la lettre du 6 juillet 2020 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques lui a notifié l'arrêté du 31 mars 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens. 
 Elle soutient que :  
 - c'est à tort que le tribunal a considéré que la lettre du préfet des Pyrénées-Atlantiques par laquelle l'arrêté ministériel du 31 mars 2020 a été notifié à la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies de Béarn ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; cette lettre ne se borne pas à reprendre et détailler les motifs de cet arrêté en exposant les raisons de fait et de droit qui justifient le refus opposé à la demande de prolongation de la concession ; à la différence de l'arrêté du 31 mars 2020, la lettre du 6 juillet 2020 vise les dispositions de l'article 6 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et la prétendue nécessité d'une exploitation à court terme qui conditionnerait les infrastructures de production opérationnelle ; elle ne procède donc aucunement de la réglementation applicable telle que visée par l'arrêté ministériel du 31 mars 2020, c'est-à-dire le code minier en ses articles L. 132-1, L. 142-7 à L. 1.42-9 et L. 144-4, l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain, ainsi que l'article 11 de l'arrêté du 28 juillet 1995 relatif à la prolongation des titres miniers ; 
 - l'arrêté du 31 mars 2020 est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a pas été pris au visa d'un avis conforme du Conseil d'État ; 
 - la décision du 6 juillet 2020 est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'elle fait application de l'article 6 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et excipe d'une inexploitation de la concession et d'une absence d'infrastructure de production opérationnelle pour rejeter la demande alors que ne sont applicables que les dispositions de l'article 11 de l'arrêté du 28 juillet 1995 fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes portant sur les titres miniers et leurs annexes, visées dans l'arrêté du 31 mars 2020 ainsi que les dispositions de l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ; la prolongation d'une concession n'ayant pas pour effet d'autoriser la réalisation du programme de travaux qu'elle envisage, il ne peut être exigé de produire un descriptif des moyens techniques envisagés pour l'exécution des travaux, une telle demande ne pouvant être opposée, au regard des dispositions actuellement en vigueur du code minier, que dans l'instruction de cette demande d'autorisation de travaux, distincte de la demande de prolongation de concession ; 
 - les décisions sont entachées d'une erreur de droit au regard de l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et de l'article 11 de l'arrêté du 28 juillet 1995 qui n'exigent pas de produire un descriptif des moyens techniques envisagés pour l'exécution des travaux ;  
 - les décisions sont entachées d'une erreur de fait et d'appréciation dès lors d'une part, que les conditions de renouvèlement de la concession fixées par l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et l'article 11 de l'arrêté du 28 juillet 1995 sont remplies et qu'à supposer même qu'elle dût produire un descriptif des moyens techniques envisagés pour l'exécution des travaux, son dossier comportait un descriptif technique des travaux permettant l'exploitation, et même un programme général d'exploitation ne portant pas uniquement sur l'acquisition des seules données géologiques et hydrogéologiques puisqu'il comporte un descriptif technique des travaux ; exploitant à proximité immédiate de la concession de Salies de Béarn, la concession de sources et puits d'eau salée d'Oraàs dont la prolongation lui a été octroyée pour une durée de 15 ans, elle justifie au sens de l'article 43 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockages souterrains, de ses capacités techniques et financières ; le préfet ne pouvait exciper d'une inexploitation de la concession et d'une absence d'infrastructure de production opérationnelle pour rejeter la demande ; son dossier est également conforme aux prescriptions du 2/ de l'article 5 de l'arrêté du 28 juillet 2007 fixant les modalités des demandes portant sur les titres miniers. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juin 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - le tribunal a retenu à juste titre que les conclusions dirigées contre la lettre du 6 juillet 2020 du préfet des Pyrénées-Atlantiques étaient irrecevables ; 
 - les moyens soulevés par la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn contre l'arrêté du 31 mars 2020 ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code minier ; 
 - le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ; 
 - l'arrêté du 28 juillet 1995 fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes portant sur les titres miniers et leurs annexes ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Ellie, rapporteur public, 
 - les observations de Me Montoulieu, représentant la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn. 
 Deux notes en délibéré ont été enregistrées le 20 mars 2025, produites par Me Montoulieu représentant la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La concession des sources et puits d'eau salée de Salies-de-Béarn a été octroyée par ordonnance royale du 29 juin 1843 à la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée. Elle n'est plus exploitée depuis 1971. Conformément à l'article L. 144-4 du code minier dans sa version alors en vigueur, la concession, initialement accordée pour une durée illimitée, a expiré le 31 décembre 2018. Par une demande du 1er décembre 2016, la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn a sollicité sa prolongation pour une durée de 25 ans sans modification de périmètre ni de substance. Par un arrêté du 31 mars 2020, le ministre de l'économie et des finances a rejeté cette demande. L'arrêté a été notifié à la corporation par le préfet des Pyrénées-Atlantiques le 6 juillet 2020. La corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn relève appel du jugement du 15 décembre 2022, par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 31 mars 2020 et de la " décision " du 6 juillet 2020 par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques lui a notifié cet arrêté.  
 Sur la régularité du jugement attaqué en tant qu'il statue sur les conclusions dirigées contre la lettre du préfet du 6 juillet 2020 : 
 2. Aux termes des dispositions de l'article 58 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 : " Les décisions relatives aux titres sont publiées, affichées et notifiées dans les conditions suivantes : () C. - Dans tous les cas, la décision est notifiée au demandeur par le préfet compétent. Lorsqu'elle a été publiée au Journal officiel de la République française, elle est notifiée au bénéficiaire au plus tard dans le mois qui suit la publication ". 
 3. Pour rejeter les conclusions dirigées contre la lettre du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020 par laquelle l'arrêté du 31 mars 2020 pris par le ministre de l'économie et des finances a été notifié à la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée, le tribunal a jugé que, dans cette lettre, le préfet " se borne à reprendre et détailler les motifs de cet arrêté en exposant les raisons de fait et de droit qui justifient le refus opposé à sa demande de prolongation de la concession de Salies " et qu'elle " ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. ". Ainsi que le soutient la requérante, il est exact que cette lettre ne se borne pas strictement à reprendre et détailler les motifs de cet arrêté en exposant les raisons de fait et de droit qui justifient le refus opposé à la demande de prolongation de la concession puisqu'à la différence de l'arrêté du 31 mars 2020, elle vise les dispositions de l'article 6 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et précise la nécessité d'une exploitation à court terme pour délivrer l'autorisation. Toutefois, compte tenu de son objet, et alors d'ailleurs que le préfet, qui n'est pas compétent pour compléter une décision prise par son autorité de tutelle, devait, conformément aux dispositions précitées du C de l'article 58 du décret du 2 juin 2006, notifier l'arrêté ministériel du 31 mars 2020, la lettre du 6 juillet 2020 ne constitue pas une décision modifiant l'ordonnancement juridique susceptible de faire grief. La circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que cette lettre mentionne un fondement juridique partiellement différent de celui retenu par le ministre dans sa décision, est donc sans influence sur sa qualification. Par suite, c'est à juste titre que le tribunal, par un jugement qui n'est pas irrégulier, a accueilli la fin de non-recevoir soulevée en ce sens par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et par le préfet des Pyrénées-Atlantiques. 
 Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 31 mars 2020 : 
 En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 31 mars 2020 : 
 4. Aux termes de l'article L. 142-8 du code minier, dans sa version applicable au litige : " La prolongation d'une concession est accordée par décret en Conseil d'Etat ".  Aux termes de l'article 49 du décret susvisé du 2 juin 2006 dans sa rédaction applicable jusqu'au 20 janvier 2011 : " Il est statué sur la demande de prolongation par arrêté du ministre chargé des mines s'il s'agit d'un permis exclusif de recherches et par décret en Conseil d'Etat s'il s'agit d'une concession. Le silence gardé pendant plus de deux ans par le ministre chargé des mines sur la demande de prolongation d'une concession et pendant plus de quinze mois sur la demande de prolongation d'un permis de recherches vaut décision de rejet ". 
 5. D'une part, si les concessions sont accordées par décret en Conseil d'Etat, il ne ressort pas des dispositions de l'article L. 142-8 du code minier que le refus opposé à une demande de prolongation d'une concession doive être précédé de la consultation du Conseil d'Etat. D'autre part, à supposer même que le premier alinéa de l'article 49 susvisé du décret susvisé du 2 juin 2006 oblige, dans sa rédaction applicable jusqu'au 20 janvier 2011, à recueillir l'avis préalable du Conseil d'Etat, même en cas de refus opposé à une demande de prolongation d'une concession, ces dispositions, abrogées par l'article 17 de l'ordonnance n° 2001-91 du 20 janvier 2011, ne sont pas applicables à l'arrêté en litige. Au surplus et en tout état de cause, lorsqu'une prolongation est accordée, les dispositions citées du code minier n'emportent pas d'exigence d'avis conforme. Par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que l'arrêté attaqué n'aurait pas recueilli l'avis conforme du Conseil d'Etat. 
 En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 31 mars 2020 : 
 6. Aux termes, d'une part, de l'article L. 144-4 du code minier dans sa rédaction alors applicable : " Les concessions de mines instituées pour une durée illimitée expirent le 31 décembre 2018 ". Par sa décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de la seconde phrase de l'article L. 144-4 du code minier dans leur rédaction issue de l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier, relatives à la prolongation de plein droit des concessions en cause, aux termes desquelles : " La prolongation des concessions correspondant à des gisements exploités à cette date est accordée de droit dans les conditions prévues à la sous-section 2 de la section 1 du chapitre 2 du présent titre ".  
 7. Aux termes d'autre part, de l'article L. 142-7 du même code dans sa rédaction alors applicable : " La durée d'une concession de mines peut faire l'objet de prolongations successives, chacune d'une durée inférieure ou égale à vingt-cinq ans ". Aux termes de l'article L. 132-1 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Nul ne peut obtenir une concession de mines s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux d'exploitation () ".  
 8. Aux termes enfin, de l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 : " Afin de justifier de ses capacités techniques, le demandeur d'un titre fournit à l'appui de sa demande, outre les documents mentionnés, selon le cas, aux articles 17 ou 24 : / []/ b) La liste des travaux d'exploration ou d'exploitation de mines ou des travaux de recherches, de création, d'essais, d'aménagement et d'exploitation de stockage souterrain auxquels l'entreprise a participé au cours des trois dernières années, accompagnée d'un descriptif sommaire des travaux les plus importants ; / c) Un descriptif des moyens humains et techniques envisagés pour l'exécution des travaux () ". L'article 24 prévoit que : " La demande de concession est assortie d'un dossier comportant les pièces nécessaires à l'identification du demandeur, un mémoire technique, un descriptif des travaux d'exploitation, des documents cartographiques, une notice d'impact () ". Aux termes de l'article 47, relevant du titre III relatif à la prolongation des titres, du même décret : " Lorsqu'elle porte sur un seul département, le ministre transmet la demande au préfet, qui fait compléter les demandes incomplètes selon les modalités prévues par l'article 2 du décret du 6 juin 2001 susvisé et qui procède aux consultations prévues, selon les cas, aux articles 20 ou 28. / Si le demandeur n'a pas satisfait à toutes ses obligations, le préfet l'informe par lettre recommandée avec demande d'avis de réception des objections auxquelles donne lieu sa demande dans le délai de deux mois à compter de la réception de celle-ci. Le demandeur dispose d'un délai d'un mois pour répondre () ". Aux termes de l'article 10 de l'arrêté du 28 juillet 1995 fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes portant sur les titres miniers et leurs annexes : " La demande par laquelle la prolongation d'un titre minier est sollicitée indique : / - les nom et domicile du ou des demandeurs ; / - la durée de la prolongation () ". Aux termes de l'article 11 du même arrêté : " A la demande sont jointes les pièces suivantes : () 2. Un mémoire détaillé qui indique les travaux déjà exécutés, leurs résultats et, dans le cas d'un permis exclusif de recherches, les dépenses déjà faites en vertu des engagements antérieurement pris. Il précise dans quelle mesure les objectifs indiqués dans la demande initiale ont été atteints et indique les perspectives qui justifient le choix du ou des périmètres que le titulaire demande à conserver () 4. Un programme général des travaux que le demandeur projette d'exécuter pendant la prolongation sollicitée () 5. Les documents de nature à justifier les capacités techniques et financières du demandeur pour poursuivre les travaux pendant la prolongation sollicitée énumérés aux articles 3 et 4 du décret no 95-427 du 19 avril 1995 ".  
   9.  Il résulte de la combinaison de ces dispositions que lorsque le titulaire d'une concession souhaite prolonger sa validité, il lui appartient de saisir le ministre chargé des mines d'une demande de prolongation de la validité de ce titre. L'administration se fonde notamment sur les capacités techniques et financières du demandeur, au vu d'un dossier comportant un mémoire technique faisant état des travaux réalisés et des résultats enregistrés dans le cadre de la concession arrivée à expiration, du programme général des travaux projetés pendant la prolongation sollicitée, du potentiel du gisement et sa durée d'exploitation prévisible, des moyens garantissant la remise en état du site à l'issue de l'exploitation. Le refus de délivrance de l'autorisation de prolonger la concession sollicitée par le pétitionnaire est, par ailleurs, soumis à un contrôle normal du juge. 
 10. Pour rejeter, sur le fondement des dispositions de l'article L. 144-4 du code minier, de l'article 11 de l'arrêté 28 juillet 1995 relatif à la prolongation des titres miniers et de l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006, la demande de prolongation de la concession de Salies, l'arrêté du 31 mars 2020 s'est fondé sur le fait que, cette concession étant inexploitée depuis 1971, elle ne dispose pas d'infrastructures de production opérationnelles et aucune exploitation n'est techniquement possible dans le périmètre de la concession, sur l'absence de descriptif des moyens techniques envisagés pour permettre l'exécution des travaux permettant l'exploitation de celle-ci et sur l'absence de programme général des travaux d'exploitation. 
 11. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées du c) de l'article 4 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 applicable à une demande de prolongation de concession minière, qu'afin de justifier de ses capacités techniques, le demandeur d'un titre doit fournir, à l'appui de sa demande, un descriptif des moyens humains et techniques envisagés pour l'exécution des travaux. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit et d'appréciation en ce qu'elle exige du pétitionnaire qu'il fournisse ce descriptif. 
 12. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la concession de Salies est inexploitée depuis 1971 et il ressort du " Programme des travaux " réalisé en 2016 par un cabinet d'études et figurant au dossier de demande de prolongation de la concession, que la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée projette la réalisation de travaux de création d'un nouvel ouvrage d'exploitation comprenant trois phases : la première de " campagne géophysique ", la deuxième de " forages de reconnaissance ", la troisième de " forage d'exploitation ". Ainsi, cette concession de Salies ne correspondait plus, à la date du 31 décembre 2018, à un gisement exploité au sens et pour l'application du code minier. D'ailleurs, selon le calendrier joint, à la date de la constitution du dossier de demande de prolongation de la concession, la corporation estimait qu'en commençant les travaux au 1er trimestre 2017, la mise en exploitation serait effective à l'été 2019. Par suite, le ministre pouvait régulièrement se fonder pour rejeter la demande, et sans commettre d'erreur de droit, de fait ou d'appréciation, sur l'inexploitation de la concession depuis 1971 et l'absence, à la date du 31 décembre 2018, d'infrastructure de production opérationnelle dans le périmètre de la concession de nature à caractériser une exploitation. 
 13. En troisième lieu, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il ressort du " Programme des travaux " mais aussi d'une étude relative à la création d'un forage d'exploitation de la ressource en eau salée qu'il comporte un descriptif technique de la campagne géophysique de prospection des gisements puis des forages de reconnaissance, correspondant aux phases 1 et 2 des travaux projetés et notamment la mise en œuvre d'une campagne géophysique (méthodes électromagnétique et électrique) et la réalisation de dix sondages de reconnaissance d'une profondeur de 80 mètres. S'il comporte ainsi un programme de travaux d'exploration, en revanche, le dossier ne comporte pas de précisions suffisantes sur les travaux d'exploitation ressortissant de la phase 3 en ce qu'il comporte seulement un planning des travaux pour la mise en exploitation d'un nouvel ouvrage, des perspectives d'exploitation de la substance minière en tonnage de sel extrait et un descriptif sommaire des travaux envisagés. Il ne chiffre pas davantage, à l'exception du coût des travaux de raccordement et de travaux d'investissement visant l'amélioration des structures existantes, les investissements à réaliser au titre de cette troisième phase de réalisation des travaux susvisés. Par ailleurs, si plusieurs autorités administratives consultées et notamment le commissaire-enquêteur, en août 2017, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, en septembre 2017, et le conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, en avril 2019, ont chacun estimé que la corporation disposait des moyens techniques et humains et des capacités financières requis pour solliciter une prolongation de la concession, ces avis, qui n'engagent pas le ministre, se bornent à livrer une analyse du dossier et ne suffisent pas à établir le détail et la consistance des moyens techniques envisagés pour l'exécution des travaux permettant l'exploitation de la concession, pas davantage que le programme général des travaux d'exploitation. Dans ces conditions, c'est sans entacher sa décision d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a opposé au pétitionnaire l'absence de descriptif des moyens techniques envisagés pour l'exécution des travaux permettant l'exploitation et l'absence de programme général des travaux d'exploitation. 
 14. En dernier lieu, la requérante ne saurait se prévaloir des dispositions des articles L. 122- 1 à L. 122-3 du code minier, de l'article 6 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 et de l'article 5 de l'arrêté du 28 juillet 2007, qui ne s'appliquent pas aux demandes de prolongation de concessions. En tout état de cause, la circonstance que la requérante démontre exploiter à proximité immédiate de la concession de Salies de Béarn, la concession de sources et puits d'eau salée d'Oraàs dont la prolongation lui a été octroyée pour une durée de 15 ans et justifie ainsi de sa compétence pour cette concession-là, au sens de l'article 6 du décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockages souterrains, ne lui confère aucun droit à un renouvèlement, pour ce motif, de la concession en cause. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif Pau a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions présentées aux fins d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la corporation des parts-prenants de la Fontaine Salée de Salies-de-Béarn et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 18 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Fabienne Zuccarello, présidente de chambre, 
 M. Nicolas Normand, président-assesseur. 
 Mme Clémentine Voillemot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Nicolas A 
 La présidente, 
 Fabienne ZuccarelloLa greffière, 
 Virginie Santana 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.