CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 19 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le préfet de la Guadeloupe a déféré au tribunal administratif de la Guadeloupe Mme A C comme prévenue d'une contravention de grande voirie pour avoir édifié, sans autorisation, cinq carbets, une terrasse carrelée avec charpente en bois et couverture en tôle, une cuisine avec parement en bois, charpente métallique et couverture en tôle ainsi qu'une remise grillagée avec couverture en tôle, le tout d'une superficie de deux cents mètres carrés, sur la parcelle cadastrée section AB nos 2 et 3, située dans la zone des cinquante pas géométriques sur le domaine public maritime de l'Etat, sur le territoire de la commune d'Anse Bertrand au lieu-dit " Anse Laborde ".   
 Par un jugement n° 2201393 du 16 février 2023, le tribunal administratif de la Guadeloupe a condamné Mme C au paiement d'une amende de 1 000 euros et lui a enjoint de remettre les lieux dans leur état initial sous astreinte de 50 euros par jour de retard, passé le délai de deux mois à compter de la notification du jugement. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 24 avril 2023, Mme C, représentée par Me Armand, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 16 février 2023 ;  
 2°) de rejeter la requête du préfet de la Guadeloupe et de la relaxer des fins de poursuite ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État, les dépens ainsi qu'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la compétence de l'auteur de l'acte de notification du procès-verbal d'infraction n'est pas établie ; 
 - la compétence de l'auteur de la saisine du tribunal administratif de la Guadeloupe n'est pas établie ; 
 - la procédure est irrégulière dès lors que le procès-verbal a été notifié sans qu'elle ait été destinataire d'une mise en demeure préalable ; le délai de notification du procès-verbal prévu par l'article L. 774-2 du code de justice administrative n'a pas été respecté ; cet acte ne lui a pas été directement notifié mais a été notifié à sa fille ; 
 - l'audience devant le tribunal est intervenue rapidement, ne lui permettant pas de faire usage de ses droits de la défense ; elle n'était pas présente lors du contrôle ; 
 - le procès-verbal est insuffisamment motivé ;  
 - le procès-verbal lui est adressé et non à la personne morale exploitant le restaurant ;  
 - l'action est prescrite dès lors que la commune lui a accordé en 2002 une autorisation d'exploiter son activité de restauration rapide et d'édifier une construction en bois sur la parcelle en litige, laquelle ne faisait pas partie à cette date de la zone des cinquante pas géométriques ; 
 - la régularité de l'implantation n'a jamais été remise en cause avant l'établissement du procès-verbal en cause ; 
 - le paiement régulier de la cotisation foncière des entreprises doit être assimilé à celui d'une redevance pour occupation du domaine public, notamment dans le cadre d'une concession de plage ; 
 - le montant de l'amende est disproportionné au regard de l'infraction commise ; des cas d'exception sont prévues par le décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage dont elle pourrait éventuellement bénéficier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 16 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 
 16 septembre 2024 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de procédure pénale ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Caroline Gaillard ;  
 - et les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un procès-verbal du 26 juillet 2022, il a été constaté par les services de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) de la Guadeloupe sur les parcelles cadastrées section AB nos 2 et 3 situées dans la zone des cinquante-pas-géométriques au le lieu-dit " Anse Laborde "sur le territoire de la commune d'Anse Bertrand, une construction sans autorisation sur une surface de deux cents mètres carrés comprenant cinq carbets, une terrasse carrelée avec charpente en bois et couverture en tôle, une cuisine avec parement en bois, charpente métallique et couverture en tôle ainsi qu'une remise grillagée avec couverture en tôle. Par une requête enregistrée le 19 décembre 2022, le préfet de la Guadeloupe a déféré Mme C au tribunal administratif de la Guadeloupe comme prévenue d'une contravention de grande voirie. Cette dernière relève appel du jugement du 16 février 2023 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe l'a condamnée au paiement d'une amende de 
 1 000 euros au titre de l'occupation sans titre, lui a enjoint de remettre les lieux en l'état d'origine sous astreinte de 50 euros par jour de retard dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement.  
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 En ce qui concerne l'action publique : 
 S'agissant de l'engagement des poursuites :  
 2. En premier lieu, le 19 décembre 2022 le tribunal a été saisi par une requête introductive d'instance signée par M. Maurice Tubul. Par un arrêté SG/BCI n° 971-2022-05-11-00001 du 11 mai 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratif spécial de la préfecture le même jour, accessible tant au juge qu'aux parties, M. Maurice Tubul, secrétaire général de la préfecture de la Guadeloupe a reçu une délégation de signature du préfet de la Guadeloupe à l'effet de signer tous les actes administratifs, arrêtés, décisions relavant des attributions de l'Etat dans le département de la Guadeloupe y compris les recours juridictionnels et mémoires s'y rapportant, à l'exception de certains actes au nombre desquels ne figurent pas les actes de procédure visant les contraventions de grande voirie. Par suite, le moyen tiré du vice d'incompétence doit être écarté comme manquant en fait. 
 3. En deuxième lieu, l'acte de notification du procès-verbal du 10 octobre 2022 a été signé par M. D B. Par un arrêté n° 971-2020-08-19-003 SG/SCI du 19 août 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du 21 août 2020, accessible tant au juge qu'aux parties, le préfet de la Guadeloupe a délégué sa signature au directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe. Sur ce fondement, par une décision DEAL/MPS du 24 décembre 2020 régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture le 6 janvier 2021, le directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe a accordé subdélégation de signature à M. D B, directeur adjoint de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe. Par suite le moyen tiré de l'incompétence de l'agent ayant procédé à leur notification doit être, en tout état de cause, écarté comme manquant en fait. 
 4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 774-2 du code de justice administrative : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. () il est dressé acte de la notification ; cet acte doit être adressé au tribunal administratif et y être enregistré comme les requêtes introductives d'instance ".  
 5. Mme C soutient que la notification, le 10 octobre 2022, du procès-verbal dressé le 26 juillet 2022 est tardive et qu'elle est intervenue sans mise en demeure préalable en méconnaissance de ses droits de la défense. Toutefois, d'une part, aucun texte ne prévoit l'obligation de procéder à une mise en demeure préalable avant la notification d'un procès-verbal d'infraction. D'autre part, si les dispositions précitées de l'article L. 774-2 du code de justice administrative prévoient un délai de dix jours pour une telle notification, ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que cette notification effectuée deux mois et demi après la date d'édiction du procès-verbal d'infraction, aurait privé l'intéressée de la possibilité de rassembler les éléments de preuve utiles à sa défense et aurait ainsi porté atteinte aux droits de la défense. Par suite et alors qu'est également sans incidence la circonstance qu'elle n'aurait pas été présente lors du contrôle des services de la DEAL, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure pour ces motifs doit être écarté. 
 6. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que le procès-verbal du 26 juillet 2022, a été notifié par huissier de justice le 26 octobre 2022 à l'occasion d'une remise en main propre à la fille de la requérante qui, ainsi qu'il résulte des mentions du procès-verbal de signification, " a accepté de recevoir la copie " au domicile de la prévenue. La contrevenante qui n'établit ni même n'allègue ne pas avoir eu connaissance de ce procès-verbal, a reçu communication le 21 décembre 2022 des conclusions du préfet présentées devant le tribunal administratif de la Guadeloupe ainsi que le 10 janvier 2023 de l'avis d'audience et a produit un mémoire en défense le 27 janvier 2023. Dans ces conditions, alors que la date d'audience fixée par le tribunal a permis à Mme C de produire un mémoire en défense et ne saurait par conséquent être qualifiée de " rapide " ou prématurée, la procédure a été respectée. Par suite, le moyen tiré d'une irrégularité de la procédure pour ces motifs doit être écarté. 
 7. En cinquième lieu, le procès-verbal de contravention de grande voirie établi à l'encontre de l'intéressée mentionne, outre les textes dont il fait application, la présence, sans autorisation, d'une construction appartenant à Mme C, sur une surface de deux cents mètres carrés comprenant cinq carbets, une terrasse carrelée avec charpente en bois et couverture en tôle, une cuisine avec parement en bois, charpente métallique et couverture en tôle et une remise grillagée avec couverture en tôle sur les parcelles cadastrées section AB 
 nos 2 et 3 au lieu-dit " Anse Laborde " situées dans la zone des cinquante-pas-géométriques sur le territoire de la commune d'Anse Bertrand. Dès lors, le procès-verbal contient les éléments de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du procès-verbal doit être écarté.  
 S'agissant du bien-fondé des poursuites : 
 8. Aux termes de l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1 ". Aux termes de l'article L. 2132-3 de ce code : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende. / Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations ". Et aux termes de l'article L. 2111-4 du même code : " Le domaine public maritime naturel de L'État comprend : () 4° La zone bordant le littoral définie à l'article L. 5111-1 dans les départements de () la Guadeloupe () ".  
 9. La personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est, soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de la contravention.  
 10. En premier lieu, il résulte du procès-verbal et des photographies annexées, lequel fait foi jusqu'à preuve du contraire, que Mme C a construit un carbet blanc en PVC et armatures en tubes, un carbet vert et blanc en toile et armatures en tubes, un carbet vert et bleu en toile et armatures métalliques, un carbet vert en toile et armatures, un carbet bleu en toile et armatures en tubes, une terrasse carrelée avec charpente bois et couverture en tôle, une cuisine avec parement en bois, charpente métallique et couverture en tôle, et enfin une remise grillagée avec couverture en tôle sans autorisation sur les parcelles cadastrées section AB nos 2 et 3 situées dans la zones des cinquante pas géométriques au lieu-dit " Anse Laborde " sur le territoire de la commune d'Anse Bertrand. Mme C qui ne conteste pas le lieu d'implantation de ses installations, soutient que le maire de la commune lui a délivré le 4 juin 2002 une autorisation d'occuper le domaine public et que la parcelle support des installations en litige ne relèvent pas du domaine public maritime. 
 11. Toutefois, d'une part, et alors que dans son attestation, établie le 30 mai 2002, la responsable de la cellule gestion du domaine maritime et lacustre de la direction départementale de l'équipement de la Guadeloupe exclut la parcelle cadastrée section AB n° 5, et non la n° 3, de la zone des cinquante pas géométrique, il résulte de l'instruction et notamment du relevé parcellaire produit par le ministre, que la parcelle cadastrée section AB n° 3 sur laquelle est implanté le restaurant de Mme C relève du domaine public maritime de l'Etat. D'autre part, le document du 4 juin 2002 par lequel le maire de la commune a autorisé Mme C " à déposer une structure légère en bois en vue de créer une activité commerciale sur la parcelle cadastrée section AB 3 ", qui ne fait aucunement mention de l'appartenance de cette parcelle au domaine public maritime de l'Etat, ne peut être regardé comme valant autorisation d'occupation temporaire alors, au surplus, qu'en l'absence de convention de plage signée entre l'Etat et la commune d'Anse-Bertrand à la date du 4 juin 2002, le maire de la commune n'aurait pas été compétent pour accorder une telle autorisation. Enfin, la circonstance que Mme C s'acquitterait des impositions locales dues au titre des installations en litige, lesquelles ne peuvent être assimilées à des redevances d'occupation, est indifférente sur la régularité de leur implantation sur le domaine public maritime.  
 12. Il s'ensuit que les faits reprochés à Mme C sont matériellement établis et l'occupation sans titre d'une parcelle de la zone des cinquante pas géométriques est constitutive d'une contravention de grande voirie. 
 13. En second lieu, Mme C soutient que c'est à tort que la contravention lui a été adressée, et qu'elle aurait dû l'être à la personne morale que constitue son restaurant " Au coin des bons amis ". Toutefois il est constant que l'intéressée est propriétaire du restaurant occupant illégalement le domaine public maritime et qu'elle a fait édifier les installations en cause. En outre, selon l'extrait KBIS en date du 23 juillet 2020 produit à l'instance, cet établissement ne dispose pas d'une personnalité juridique propre. Dès lors, le moyen susvisé ne peut qu'être écarté. 
 S'agissant de la prescription : 
 14. Aux termes de l'article 9 du code de procédure pénale : " L'action publique des contraventions se prescrit par une année révolue à compter du jour où l'infraction a été commise ". Seuls peuvent être regardés comme des actes d'instruction ou de poursuite, en matière de contraventions de grande voirie, outre les jugements rendus par les juridictions et les mesures d'instruction prises par ces dernières, les mesures qui ont pour objet soit de constater régulièrement l'infraction, d'en connaître ou d'en découvrir les auteurs, soit de contribuer à la saisine du tribunal administratif ou à l'exercice par le ministre de sa faculté de faire appel ou de se pourvoir en cassation. La communication des mémoires aux parties, faite en application des prescriptions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, qui figurent au livre VI de la partie réglementaire du code de justice administrative relatif à l'instruction, est au nombre des actes d'instruction qui interrompent la prescription de l'action publique prévue par l'article 9 du code de procédure pénale. Il en va de même des avis par lesquels les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel informent les parties, en application de l'article R. 711-2 du code de justice administrative, du jour où l'affaire sera appelée à l'audience. 
 15. Il résulte de l'instruction que le préfet de la Guadeloupe a déféré le 
 19 décembre 2022 au tribunal administratif de la Guadeloupe le procès-verbal de contravention de grande voirie établi le 26 juillet 2022. Par ailleurs, un avis d'audience a été adressé à 
 Mme C le 10 janvier 2023. En outre, par une requête enregistrée le 24 avril 2023, 
 Mme C a relevé appel du jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe intervenu le 16 février 2023, et le mémoire en défense du ministre a été communiqué à l'intéressée le 
 16 août 2024 après une mise en demeure du 5 mars 2024. Ainsi, l'ensemble de ces mesures a eu pour effet d'interrompre la prescription de l'action publique. Par suite, le moyen tiré de la prescription de l'action publique doit être écarté.  
 S'agissant du montant de l'amende : 
 16. Aux termes de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d'un montant plus élevé, l'amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l'article 131-13 du code pénal () ". Aux termes de l'article L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions définies par les textes mentionnés à l'article L. 2132-2, qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée et peuvent donner lieu au prononcé d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée, lorsque cette occupation sans titre compromet l'accès à cette dépendance, son exploitation ou sa sécurité. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 25 février 2003 : " Toute infraction en matière de grande voirie commise sur le domaine public maritime en dehors des ports, et autres que celles concernant les amers, feux, phares et centres de surveillance de la navigation prévues par la loi du 27 novembre 1987 susvisée, est punie de la peine d'amende prévue par l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions de la 5ème classe () ". Aux termes de l'article 131-13 du code pénal : " () Le montant de l'amende est le suivant : () 5° 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5e classe () ". 
 17. Aucune disposition applicable aux contraventions de grande voirie ne permet au juge administratif, dès lors qu'il a constaté la matérialité de ces infractions, de dispenser leur auteur de la condamnation aux amendes prévues par les textes et non frappées de prescription. Eu égard au principe d'individualisation des peines, il lui appartient cependant de fixer, dans les limites prévues par les textes applicables, le montant des amendes dues compte tenu de la gravité de la faute commise, qu'il apprécie au regard de la nature du manquement et de ses conséquences. 
 18. En premier lieu, Mme C soutient que les sanctions prononcées à son encontre sont disproportionnées et se prévaut des exceptions prévues par le décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage. En l'espèce le tribunal a fixé la somme due au titre de l'amende à 1 000 euros soit un montant dans les limites prévues par la loi inférieur à la somme maximale prévue. Dans ces conditions, et compte tenu à la fois de la surface importante occupée et des caractéristiques du lieu qui appartient aux corridors écologiques à protéger et aux espaces remarquables du littoral, le quantum de l'amende n'est pas disproportionné. 
 19. En second lieu, Mme C ne peut utilement se prévaloir des exceptions prévues au décret n° 2006- 608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage lesquelles ne sont pas applicables aux faits de l'espèce, l'occupation litigieuse n'étant pas effectuée dans le cadre d'une concession de plage. En outre, l'intéressée ne peut invoquer la bonne foi tirée des instructions et de l'autorisation délivrée en 2002 par la commune pour se soustraire à sa condamnation.  
 En ce qui concerne l'action domaniale : 
 20. D'une part, aux termes de l'articles L. 2132-27 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les contraventions définies par les textes mentionnés à l'article L. 2132-2, qui sanctionnent les occupants sans titre d'une dépendance du domaine public, se commettent chaque journée et peuvent donner lieu au prononcé d'une amende pour chaque jour où l'occupation est constatée, lorsque cette occupation sans titre compromet l'accès à cette dépendance, son exploitation ou sa sécurité " 
 21. D'autre part, lorsque le juge administratif est saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie, il ne peut légalement décharger le contrevenant de l'obligation de réparer les atteintes portées au domaine public qu'au cas où le contrevenant produit des éléments de nature à établir que le dommage est imputable, de façon exclusive, à un cas de force majeure ou à un fait de l'administration assimilable à un cas de force majeure. 
 22. Mme C ne se prévaut ni en première instance ni en appel d'un cas de force majeure ni d'un fait de l'administration assimilable à un tel cas et n'apporte pas davantage d'éléments, notamment sur sa situation financière ou celle de sa société, faisant obstacle à la remise en état ordonnée par le tribunal, qui ne présente pas en l'espèce un caractère anormal ou disproportionné et qui entrent dans le cadre de la réparation des conséquences de la contravention constituée.  
 23. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de la Guadeloupe l'a condamnée au paiement d'une amende de 1 000 euros et lui a enjoint de remettre les lieux dans leur état initial sous astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme C dans la présente instance. Les conclusions de Mme C tendant au paiement des dépens ne peuvent également qu'être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 :  Le présent arrêt sera notifié à Mme A C, en sa qualité de gérante de la société civile immobilière C et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la mer, de la forêt et de la pêche. 
 Copie en sera délivré pour information au préfet de la Guadeloupe. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Stéphane Gueguein, président, 
 Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, 
 Mme Caroline Gaillard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 Caroline GaillardLe président, 
 Stéphane GuegueinLa greffière, 
 Andréa DetranchantLa République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 23BX0111