CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 27 février 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. et Mme C ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet de Lot-et-Garonne a délivré à la SAS CPES Griffoul un permis de construire portant sur l'édification d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Temple-sur-Lot au lieu-dit " Griffoul ", ainsi que la décision du 30 juin 2021 par laquelle le préfet de Lot-et-Garonne a implicitement rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté. 
 Par un jugement n° 2104341 du 30 mai 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 12 juillet 2023 et  
 28 juin 2024, M. et Mme C, représentés par Me Achou-Lepage, demandent à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 mai 2023 ;  
 2°) d'annuler l'arrêté du 2 mars 2021 du préfet de Lot-et-Garonne, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société CPES Griffoul une somme de  
 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils justifient d'un intérêt à agir à l'encontre de la décision contestée ; 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; 
 -l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le projet est soumis à plusieurs risques de phénomènes naturels et que les prescriptions dont il est assorti sont insuffisantes pour pallier à ces risques ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme dès lors que les prescriptions dont il est assorti sont insuffisantes pour limiter l'impact du projet sur la faune et la flore ; 
 - l'arrêté contesté est illégal du fait de l'illégalité de la délibération du 28 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Lot-et-Tolzac : 
 --- le classement en zone Npv des parcelles d'implantation du projet méconnaît les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ; le projet ne permet pas l'exercice d'une activité agricole ou pastorale significative dès lors qu'il entraine la perte de culture céréalière sur près de 86% de la superficie du terrain d'implantation ; l'activité de substitution, éco-pâturage de bovins, est hypothétique et ne suffit pas à compenser la perte de cultures céréalières; cette activité n'est, en outre, pas prévalente localement et n'a pas vocation à se développer sur la zone considérée ;  
 --- ce classement n'est pas justifié au regard de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme ; 
 --- le règlement applicable en zone Nvp est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; 
 - le projet méconnaît les dispositions du règlement applicable en zone 1AU remises en vigueur du fait de l'illégalité du zonage Npv : il méconnaît les dispositions de l'article 1 AU1 dès lors que le projet est par sa nature, son importance ou son aspect incompatible avec la sécurité, la salubrité et le caractère du voisinage environnant ; il méconnaît également les dispositions de l'article 1 AU3 relatif aux conditions d'accès au terrain d'assiette dès lors que le portail d'accès aux structures de livraison est situé à moins de 5 mètres de la piste existante. 
 Par des mémoires enregistrés les 23 octobre 2023 et 5 septembre 2024, la société CPES Griffoul, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête, au besoin après avoir fait application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, et à ce qu'il soit mis à la charge de chacun des requérants une somme de 4 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour M. et Mme C le 7 février 2025.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Héloïse Pruche-Maurin, 
 - les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Achou-Lepage représentant M. et Mme D C et E représentant la SAS CPES Griffoul. 
 Une note en délibéré présentée par M. et Mme C a été enregistrée le 7 février 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le société CPES Griffoul a déposé le 4 février 2020 une demande de permis de construire en vue de la construction d'une centrale photovoltaïque d'une puissance d'environ 5MWc, comprenant 12 500 modules photovoltaïques, une structure de livraison, deux sous-stations de distribution et une clôture, pour une surface de plancher créée de 124 m2, sur deux parcelles cadastrées ZE n°106 et n°107, situées au lieu-dit " Griffoul " sur le territoire de la commune de Temple-sur-Lot. Par arrêté du 2 mars 2021, le préfet de Lot-et-Garonne a accordé le permis de construire sollicité. Par la présente requête, M. et Mme C, voisins immédiats du terrain d'assiette du projet, demandent l'annulation du jugement du 30 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du 2 mars 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la motivation de l'arrêté contesté : 
 2. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, () Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, () ". Aux termes de l'article  
 R. 424-5 du même code : " Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire en litige a été délivré sous réserve du respect de prescriptions notamment relatives aux risques d'inondation et aux risques de retrait-gonflement des sols argileux. Si pour ce faire, le préfet a renvoyé au respect de " l'ensemble des prescriptions du règlement du plan de prévention des risques naturels Vallée du Lot (risques inondations et instabilité des berges) " et de " l'ensemble des prescriptions du règlement du plan de prévention des risques retrait-gonflement des sols argileux ", la motivation exigée par les dispositions précitées de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme résulte directement du contenu même de ces prescriptions, qui ne sont pas imprécises. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : 
 4. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, qui consiste en l'installation de 12 500 modules photovoltaïques d'une hauteur maximale de 2,5 mètres, d'une structure de livraison, de deux sous-stations de distribution et d'une clôture, est, compte tenu de son implantation en bordure du Lot, concerné par plusieurs plans de prévention des risques naturels. Il est situé en zone B2 du plan de prévention des risques de mouvements différentiels de terrain liés au phénomène de retrait-gonflement des argiles approuvé par arrêté préfectoral du  
 22 janvier 2018, zone faiblement à moyennement exposée au risque. Il est également situé en limite intérieure de la zone orange du plan de prévention des risques (PPR) au titre de l'instabilité des berges de la vallée du Lot, zone dans laquelle la sécurité des biens et des personnes peut être garantie mais dans laquelle la construction et l'aménagement doivent être maitrisés afin de ne pas contribuer à augmenter le risque en zone rouge et qui soumet le projet de construction à la réalisation d'une étude géotechnique de niveau G2 AVP (prédimensionnement des fondations et de leur stabilité, évolution défavorable de la berge et évolution du niveau de la nappe phréatique). Il est, enfin, situé en limite extérieure de la zone rouge clair du plan de prévention des risques inondation (PPRi) de la Vallée du Lot, zone qui correspond au champ d'expansion des crues exposé à un aléa faible à moyen, qui autorise les équipements en litige sous réserve de placer au-dessous de la cote de référence, 43,35 m A, les installations, le matériel vulnérable et/ou coûteux et les produits polluants, à défaut, les équipements vulnérables doivent être étanches. Si le projet est ainsi soumis à de nombreux risques naturels, il ressort toutefois des pièces du dossier que l'arrêté contesté est délivré sous réserve du respect des prescriptions de ces plans, notamment s'agissant du respect d'une cote de référence minimale. Il reprend, en outre, les prescriptions de la direction départementale des territoires de Lot et Garonne dans son avis favorable au projet du 31 mars 2020 selon lesquelles " les remblais qui devront être limités au strict nécessaire à la construction et à ses accès et ne pas impacter les parties inondables et la zone d'instabilité des berges. Aucun bien vulnérable, couteux ou polluant ne sera implanté ou stocké en zone inondable. Compte-tenu de la proximité de la zone inondable, côtés Nord, Nord-Est et est, la clôture devra être conçue pour résister en cas de crue, tout en étant transparente hydrauliquement ". Enfin, le projet a été, conformément aux prescriptions du plan de protection pour l'instabilité des berges et du risque retrait-gonflement des argiles, précédé d'une étude géotechnique réalisée par un cabinet expert le 17 janvier 2019 et le préfet a prescrit dans l'arrêté contesté, le respect scrupuleux des conclusions de cette étude. Dans ces conditions, le préfet de Lot-et-Garonne n'a pas méconnu les dispositions de l'article  
 R. 111-2 du code de l'urbanisme ni commis d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : 
 6. Aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement ". Ces dispositions ne permettent pas à l'autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement.  
 7. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement de l'étude d'impact jointe au dossier de permis de construire et de l'avis de l'autorité environnementale du 20 février 2020, que les enjeux en termes d'habitats naturels, de faune et de flore sont faibles et concentrés sur les bordures du terrain d'assiette et non sur la partie centrale où s'implanteront les installations. Ainsi, le projet tel qu'autorisé par l'arrêté contesté a été modifié substantiellement, afin de mieux respecter les enjeux environnementaux. Son emprise, passant de 10,3 ha à 5,8 ha, a été considérablement réduite et un recul significatif a été opéré par rapport au ruisseau du Pic et ses habitats humides associés et sur la frange Est du projet, par rapport au réservoir de biodiversité associé au ruisseau l'Automne et ses berges. Par ailleurs, le site Natura 2000 " Site de Griffoul, confluence de l'Automne ", limitrophe du projet, a fait l'objet d'une démarche de suppression fin 2019, en raison de son état dégradé et de l'absence avérée de Vision d'Europe, qui avait justifié sa désignation. Comme relevé à juste titre par les premiers juges, les mesures d'évitement, de réduction et de compensation des impacts prévus par la pétitionnaire ne se limitent pas à la mise en place d'un calendrier des travaux prenant en compte l'écologie des espèces et le suivi par un écologue, mais consistent en une série de mesures, qui sont détaillées dans l'étude d'impact visant à réduire l'impact durant la phase de travaux, mais également en phase d'exploitation pérenne du site, sous réserve du respect desquelles l'arrêté contesté a été délivré. Si les requérants se prévalent plus spécifiquement en appel d'une atteinte à l'avifaune et plus particulièrement au cisticole des joncs, au sterne pierregarin et au bihoreau gris, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact que les mesures d'évitement et de réduction mises en place, notamment celles relatives à l'adaptation des travaux de la phase de chantier en fonction du cycle biologique des espèces ou encore l'absence de pollution nocturne, les mesures de réduction du bruit, ou encore l'augmentation de la valeur écologique de l'habitat, permettent de réduire l'impact du projet sur ces espèces de faible à très faible. Dans ces conditions, les prescriptions sous couvert desquelles l'arrêté contesté a été délivré sont suffisantes et le préfet de Lot-et-Garonne n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnu les dispositions précitées de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne l'exception d'illégalité du PLUi de Lot-et-Tolzac : 
 S'agissant de la méconnaissance alléguée de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme et la compatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole : 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I. Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () ". Aux termes de l'article R. 151-25 du même code : " Peuvent être autorisées en zone N : () 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, () dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le règlement de la zone N prévoit de manière générale, en zone N, que les constructions doivent " s'intégrer au contexte paysager " et " ne pas compromettre l'exploitation agricole ". Dans ces conditions, et alors que ces dispositions doivent être lues à la lumière des dispositions précitées de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme et ne doivent être regardées comme ne permettant d'autoriser un projet photovoltaïque que dans la mesure où ce projet respecte la double condition prévue à l'article L. 151-11, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone Npv du terrain d'assiette serait illégal sur ce point.  
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". 
 11. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 12. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles litigieuses en zone Npv serait incohérent avec les orientations n° 5 et 6 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), qui tendent notamment à la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers ainsi qu'à la préservation et la remise en état des continuités écologiques, des corridors écologiques et des réservoirs de biodiversité. Ils soutiennent notamment que la compensation financière est insuffisante pour pallier à cette incohérence et que le projet aura un impact non négligeable sur la faune et la flore. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'orientation n°2 du PADD vise à " assurer le développement de la production d'énergie renouvelable (solaire, photovoltaïque, réseau de chaleur ) en s'intégrant au contexte agricole, naturel et paysager en privilégiant les anciennes gravières, surfaces impropres à l'agriculture et à plus faible valeur agronomique ". Ainsi le PADD entend aussi promouvoir le développement des énergies renouvelables dès lors qu'elles s'intègrent au contexte agricole local. Or, l'étude d'impact agricole conclut que le projet a un faible impact sur l'économie agricole locale, en raison de la faible productivité des parcelles concernées et des mesures compensatoires collectives mises en place, notamment via une compensation financière de 25 000 euros validée par une convention conclue avec la chambre d'agriculture. Comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, cette étude agricole a obtenu un avis favorable du préfet et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, tandis que la pétitionnaire a apporté les précisions relatives à cette compensation dans son mémoire en réponse à l'avis de l'autorité environnementale. Ainsi, dans les circonstances détaillées au point 7 et compte tenu des mesures prises et de l'absence d'impacts significatifs sur la faune et la flore, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il existerait une incohérence entre le classement de la parcelle en zone NPV et les orientations précitées du PADD. 
 13. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 
 14. Les requérants soutiennent que compte tenu de la valeur agronomique de parcelles litigieuses constituées de terres agricoles majoritairement classées comme sol à bon potentiel, et de l'activité agricole de cultures céréalières exploitées depuis de nombreuses années, le classement de ces dernières en zone naturelle méconnaît les dispositions précitées de l'article  
 R. 151-24 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont classé le secteur litigieux comme étant à préserver vis-à-vis des corridors écologiques et des réservoirs de biodiversité, en ce qui concerne notamment les principaux enjeux écologiques situés en bordure du terrain qui seront préservés par les constructions. Dans ces conditions, et alors qu'au demeurant ces parcelles étaient précédemment classées en zone 1AU, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur classement en zone N serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 15. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du PLUi doit être écarté dans toutes ses branches. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du 2 mars 2021.  
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la société pétitionnaire, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros à verser à la société CPES Griffoul.  
 DÉCIDE : 
 Article 1erer : La requête de M. et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Les requérants verseront une somme de 1 500 euros à la société CPES Griffoul sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société CPES Griffoul, à M. D C et Mme B C et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. 
 Copie en sera transmise au préfet de Lot-et-Garonne.  
 Délibéré après l'audience du 6 février 2025 à laquelle siégeaient : 
 Mme Evelyne Balzamo, présidente, 
 Mme Béatrice Molina-Andréo, présidente assesseure,      
 Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2025. 
 La rapporteure, 
 Héloïse Pruche-MaurinLa présidente, 
 Evelyne Balzamo 
 La greffière, 
 Sylvie Hayet 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.