CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 30 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure :  
  
M. D... A..., M. C... A..., M. B... A... et M. E... A... ont demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler l’arrêté du 3 décembre 2019 par lequel la maire de la commune de Neufchâtel-Hardelot a délivré à l’indivision A... un certificat d’urbanisme opérationnel négatif déclarant non réalisable l’opération consistant en la construction d’une habitation individuelle sur un terrain situé 2, allée des Colombes. 
  
Par un jugement n° 2000860 du 27 décembre 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête, enregistrée le 28 février 2023, M. D... A..., M. C... A..., M. B... A... et M. E... A..., représentés par Me Bodart, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 27 décembre 2022 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté de la maire de Neufchâtel-Hardelot en date du 3 décembre 2019, ensemble la décision expresse de rejet de leur recours gracieux ; 
 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Neufchâtel-Hardelot, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 3 000 euros au titre des frais irrépétibles d’appel ainsi qu’une somme de 1 500 euros au titre des frais irrépétibles de première instance. 
Ils soutiennent que : 
le jugement attaqué est entaché d’erreur de droit, de fait et d’appréciation, ainsi que de dénaturation ; 
la décision contestée de la maire de Neufchâtel-Hardelot en date du 3 décembre 2019 est insuffisamment motivée ; 
la maire a commis une erreur de droit en estimant à tort que le jugement d’annulation du plan local d’urbanisme intercommunal du Boulonnais approuvé le 6 avril 2017 était revêtu de l’autorité absolue de chose jugée et l’obligeait à délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel négatif ; 
la décision attaquée méconnaît les dispositions du III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 ; 
la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle se fonde sur l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, qui n’est applicable qu’en l’absence de plan local d’urbanisme ou de document d’urbanisme en tenant lieu et qu’en l’espèce, du fait des annulations successives du PLUi du Boulonnais, le plan d’occupation des sols communal approuvé le 28 mars 2002 était redevenu en vigueur et autorisait « les constructions à usage d’habitation ». 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2024, la commune de Neufchâtel-Hardelot, représenté par la SELARL NEOS Avocats Conseils, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme totale de 3 000 euros soit mise à la charge des appelants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés ; 
elle ne pouvait pas faire droit à la demande de certificat d’urbanisme opérationnel en litige en l’absence d’avis favorable préalable du préfet, lequel est requis en vertu des dispositions transitoires de la loi du 23 novembre 2018. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
le code de justice administrative.  
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. Thulard, premier conseiller, 
les conclusions, de M. Degand, rapporteur public, 
et les observations de Me Guilbeau, représentant les consorts A..., et de Me Cliquennois, représentant la commune de Neufchâtel-Hardelot. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. D... A..., M. C... A..., M. B... A... et M. E... A... sont propriétaires en qualité d’indivisaires d’une parcelle cadastrée n° AP 293 située 2 allée des Colombes à Neufchâtel-Hardelot. L’indivision a sollicité le 2 novembre 2019 la délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel en vue de l’édification d’une maison individuelle sur cette parcelle. Par un arrêté du 3 décembre 2019, la maire de la commune a délivré un certificat d’urbanisme opérationnel négatif. MM. D..., C..., B... et E... A... en ont demandé l’annulation au tribunal administratif de Lille. Par un jugement du 27 décembre 2022 dont ils interjettent appel, le tribunal a rejeté leur demande.  
 
 
Sur le bien-fondé du jugement : 
 
Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : / (…) / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. (…). ». 
 
Pour délivrer sur le fondement de ces dispositions un certificat d’urbanisme opérationnel négatif aux membres de l’indivision A..., la maire de Neufchâtel-Hardelot s’est fondée sur deux motifs, tirés de ce que le projet de construction d’une maison individuelle sur la parcelle AP 293 méconnaissait, d’une part, les règles particulières au littoral et, d’autre part, les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. 
 
 
En ce qui concerne le motif relatif aux règles particulières au littoral : 
 
Les appelants ne contestent pas que le terrain d’assiette de leur projet de construction d’une maison individuelle n’est pas inscrit en continuité d’une agglomération ou d’un village au sens du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Ils soutiennent en revanche que ce projet était légal au regard des règles particulières applicables en zone littorale du fait des dispositions du III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus. 
 
 
S’agissant des textes et principes applicables :  
 
Aux termes du III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus : « Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ». 
  
 
Ces dispositions autorisent, par anticipation, jusqu’au 31 décembre 2021 et sous réserve de l’accord de l’Etat, les constructions qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme. 
  
Ces mêmes dispositions n’autorisent cependant pas les constructions, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés des agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés que mentionnent les dispositions précitées se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. 
  
En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d’urbanisme intercommunal du Boulonnais approuvé le 6 avril 2017, dans ses dispositions demeurées en vigueur suite à son annulation partielle prononcée par un jugement du tribunal administratif de Lille devenu définitif en date du 21 janvier 2019, aurait délimité les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que le plan local d’urbanisme intercommunal du Boulonnais approuvé le 6 avril 2017 aurait été modifié ou révisé postérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus et antérieurement au 3 décembre 2019, date d’édiction des décisions contestées, pour délimiter de tels secteurs. Par suite et ainsi qu’il est d’ailleurs constant entre les parties, les dispositions transitoires du III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 citées ci-dessus étaient bien applicables à la demande de certificat d’urbanisme opérationnel des membres de l’indivision A.... 
 
 
S’agissant des faits de l’espèce : 
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et de la consultation des données publiques de référence produites par l’Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr, que la propriété de l’indivision A... est située à proximité du débouché de l’allée des Colombes, voie en impasse interne au lotissement des Garennes, sur l’avenue des Rouges-Gorges. Des constructions sont édifiées sur quasiment toutes les parcelles situées de part et d’autre de l’avenue des Rouges-Gorges, dont les parcelles AV 260, AV 261, et AV 611 qui sont limitrophes au terrain de l’indivision A... ou situées à sa proximité immédiate. S’il est vrai que la majorité des parcelles incluses dans le périmètre du lotissement des garennes ne sont pas construites, tel n’est pas le cas des parcelles situées dans sa partie Est, à proximité du débouché de l’allée des Colombes sur l’avenue des Rouges-Gorges, notamment les parcelles AP 281, AP 282 et AP 283. Il ressort également des pièces du dossier que ce secteur est desservi par les réseaux publics d’eau et d’électricité. Dans ces conditions, l’ensemble formé par les parcelles situées à l’alignement de l’avenue des Rouges-Gorges et par celles situées dans la partie Est du lotissement des Garennes constitue un secteur, qui, par sa densité, sa continuité et sa structuration, doit être qualifié de secteur urbanisé autre qu’une agglomération ou un village, au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. 
  
 
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AP 293 sur laquelle les consorts A... envisagent d’implanter une maison individuelle est certes non bâtie mais est, comme il l’a été dit au point précédent, à proximité immédiate de parcelles supportant des maisons d’habitation, à la seule exception de la parcelle AP 286 située au nord-ouest. Elle est en outre desservie par une voie en impasse qui débouche quelques mètres plus au nord sur l’avenue des Rouges-Gorges, principale voie publique du secteur. Dans ces conditions, le projet ne saurait être regardé comme étendant le périmètre du bâti existant, ni comme modifiant de manière significative les caractéristiques de ce bâti. 
  
En troisième lieu, la commune de Neufchâtel-Hardelot fait valoir dans son mémoire en défense qu’elle ne pouvait délivrer le certificat d’urbanisme opérationnel positif sollicité par les membres de l’indivision A... en l’absence d’accord du préfet du Pas-de-Calais, autorité qu’elle ne pouvait au demeurant pas solliciter au titre d’une demande de certificat d’urbanisme. 
  
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
  
Toutefois, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « (...) / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. (…). ». 
 
Ces dispositions imposaient seulement à la maire de Neufchâtel-Hardelot de mentionner expressément dans sa décision contestée que le projet de construction des appelants serait soumis à l’accord du préfet du Pas-de-Calais, conformément au III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018. Il en résulte que l’absence d’un tel accord à la date du 3 décembre 2019 ne permettait pas à la maire de Neufchâtel-Hardelot, à elle seule, de refuser le certificat d’urbanisme sollicité par les consorts A.... 
 
Par suite, le motif nouveau invoqué par la commune de Neufchâtel-Hardelot ne peut légalement justifier la décision contestée de sa maire et il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée en défense.  
 
Il résulte de ce qui précède que la maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement délivrer aux appelants de certificat d’urbanisme opérationnel négatif en se fondant sur la méconnaissance des dispositions particulières au littoral. 
  
 
En ce qui concerne le motif relatif à l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 111-3 du code de l'urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». 
 
D’une part, en vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 600-12 du même code : « Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité (…) d'un plan local d'urbanisme (…) a pour effet de remettre en vigueur (…) le plan local d'urbanisme (…) immédiatement antérieur ». Aux termes de l’article L. 174-6 du même code : « L'annulation (…) d'un plan local d'urbanisme (…) intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation (…). Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. / A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal ». 
 
Pour regarder comme applicables à la demande de certificat d’urbanisme opérationnel en litige les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, la maire de Neufchâtel-Hardelot a relevé que, par un jugement n° 1706641 du 21 janvier 2019, devenu définitif, le tribunal administratif de Lille avait partiellement annulé la délibération du 6 avril 2017 ayant approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal du Boulonnais, notamment en tant que le règlement de ce plan classait en zone urbaine des parcelles situées aux abords immédiats du golf de Neufchâtel-Hardelot, auxquelles appartient la parcelle objet de la demande des consorts A..., au motif qu’un tel classement méconnaissait l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018. Il ressort en outre des pièces du dossier que, par un jugement du 10 février 2011, devenu définitif, le tribunal administratif de Lille avait annulé dans son intégralité la délibération du 2 juillet 2008 ayant approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal du Boulonnais. En l’absence de plan local d’urbanisme applicable, la maire de Neufchâtel-Hardelot a ensuite estimé qu’aucun des documents d’urbanisme antérieurs n’était compatible avec les dispositions d’urbanisme particulières au littoral et qu’en raison de cette illégalité, il y avait lieu de faire application des règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme, et notamment de l’article L. 111-3 de ce code. 
 
Toutefois, le document d’urbanisme immédiatement antérieur aux plans locaux d’urbanismes annulés par le juge administratif mentionnés au point précédent est le plan d’occupation des sols de Neufchâtel-Hardelot qui avait été approuvé le 28 mars 2002 et qui est redevenu applicable, conformément à l’article L. 174-6 du code de l’urbanisme, pour une période de 24 mois à compter du 21 janvier 2019. Ce plan d’occupation de sols classe la parcelle au titre de laquelle les appelants sollicitaient un certificat d’urbanisme opérationnel portant sur l’édification d’une habitation en zone « NA ». Comme en disposait alors l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme, les zones NA « peuvent être urbanisées à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement ».  
 
Or, ainsi qu’il l’a été dit aux points 5 à 10 du présent arrêt, la parcelle en cause est incluse dans des « secteurs déjà urbanisés » au sens et pour l’application des dispositions précitées du III de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 et est donc susceptible d’être ouverte à l’urbanisation. Son classement en zone NA n’est donc pas incompatible, eu égard à la nature et au degré de l’urbanisation de son secteur d’implantation, avec les dispositions d’urbanisme particulières au littoral. 
 
Il s’ensuit que la maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement écarter l’application de ce plan d’occupation de sols à la demande de certificat d’urbanisme déposée par les appelants. En estimant que la demande de certificat d’urbanisme opérationnel en litige méconnaissait les dispositions précitées de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme alors que celles-ci ne lui étaient pas applicables, elle a par conséquent entaché sa décision attaquée d’une erreur de droit, ainsi que le font valoir à raison les consorts A.... 
  
Il résulte de ce qui précède qu’aucun des deux motifs invoqués au soutien du certificat d’urbanisme opérationnel négatif délivré aux consorts A... n’est fondé. 
 
Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ». Aucun autre moyen n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de la décision contestée. 
 
Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement du tribunal administratif de Lille en date du 27 décembre 2022, les consorts A... sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par ledit jugement, le tribunal a rejeté leur demande.  
 
 
Sur les frais des instances : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Neufchâtel-Hardelot une somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par les consorts A... et non compris dans les dépens tant devant le tribunal administratif de Lille que devant la cour administrative d’appel de Douai, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille en date du 27 décembre 2022 est annulé. 
Article 2 : L’arrêté du 3 décembre 2019 par lequel la maire de la commune de Neufchâtel-Hardelot a délivré aux membres de l’indivision A... un certificat d’urbanisme opérationnel négatif déclarant non réalisable l’opération consistant en la construction d’une habitation individuelle sur un terrain situé 2, allée des Colombes, est annulé. 
 
Article 3 : La commune de Neufchâtel-Hardelot versera aux consorts A... la somme totale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A..., premier nommé, et à la commune de Neufchâtel-Hardelot.  
 
Copie en sera transmise pour information à la communauté d’agglomération du Boulonnais. 
 
Délibéré après l'audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, 
M. Vincent Thulard, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 octobre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
Signé : V. Thulard 
La présidente de la 1ère chambre, 
 
Signé : G. Borot 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
Nathalie Roméro