CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 11 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Par deux requêtes distinctes, M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Lille, d’une part d’annuler la décision du 28 mai 2020 par laquelle le maire de la commune de Saint-Josse-sur-Mer lui a signalé que le pont aqueduc réalisé pour accéder à sa propriété depuis la voie publique entravait le cheminement du cours d’eau s’écoulant dans le fossé et lui a demandé de prendre les mesures nécessaires « afin de restaurer le cours d’eau dans son cheminement normal », d’autre part, de condamner la commune de Saint-Josse-sur-Mer à lui verser la somme de 7 626 euros à titre principal, ou 6 380,46 euros à titre subsidiaire, en réparation du préjudice matériel subi et une somme de 2 000 euros au titre du préjudice moral subi à raison des fautes commises par la commune. 
 
Par un jugement n°2009141, 2101973 du 23 mai 2023, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint les requêtes, a annulé la décision du 28 mai 2020 et condamné la commune de Saint-Josse-sur-Mer à verser à M. C... la somme de 9 126 euros en réparation des préjudices subis et la somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la cour :  
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juin 2023 et 29 mars 2024, la commune de Saint-Josse-sur-Mer, représentée par Me Desmazières, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 23 mai 2023 ; 
 
2°) de rejeter les conclusions présentées par M. C... devant le tribunal administratif de Lille ; 
 
3°) de mettre à la charge de M. C... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les premiers juges ont écarté à tort la fin de non-recevoir qu’elle a opposée, tirée de l’irrecevabilité des conclusions de M. C... dirigées contre la lettre du 28 mai 2020, qui n’a le caractère que d’un simple avis et d’une information, insusceptible de recours pour excès de pouvoir ; 
- le maire de la commune ne s’est pas immiscé dans les pouvoirs de police spéciale de l’eau attribués au préfet mais a usé de son pouvoir de police générale qu’il détient en cas de péril imminent, en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; 
- la décision du 28 mai 2020 est motivée en fait, tandis que les textes applicables ont été rappelés à M. C... par l’arrêté du 29 janvier 2020 ; 
- en application de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, son projet était soumis à autorisation dès lors qu’il constitue un obstacle à la continuité écologique, qu’il a pour effet de modifier le lit naturel du cours d’eau et ne s’apparente pas à de simples travaux domestiques ; M. C... n’a pas justifié avoir contacté le GEMAPI compétent pour obtenir l’assistance technique à la réalisation de l’ouvrage ; 
- aucune erreur d’appréciation n’a été commise dès lors que le péril imminent était constitué, ce que confirment les photos produites, qui témoignent du fait que la buse mise en place modifiait le profil naturel du cours d’eau et constituait un obstacle à la continuité écologique ; 
- aucune tardiveté ne peut être imputée au maire, qui ne pouvait intervenir avant que les travaux ne soient réalisés, en mars 2020 ; 
- la responsabilité de la commune n’est pas engagée dès lors que M. C... n’a pas justifié avoir réalisé les travaux conformément aux dispositions de l’article R. 214-32 du code de l’environnement, ni dans le respect des prescriptions figurant dans l’arrêté du 29 janvier 2020 ; 
- les préjudices matériels et moral allégués ne sont pas établis. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés les 18 mars 2024 et 15 mai 2025, M. C..., représenté par Me Jamais, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Josse-sur-Mer en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient qu’aucun des moyens présentés par la commune n’est fondé. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. de Miguel, président assesseur, 
- les conclusions de M. Degand, rapporteur public, 
- et les observations de Me Jamais représentant M. C.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. C... est propriétaire d’un terrain cadastré AS 168, situé 119, chaussée de l’Avant-pays sur le territoire de la commune de Saint-Josse-sur-Mer (Pas-de-Calais). En décembre 2019, il a sollicité du département l’autorisation de créer un accès véhicule pour sa propriété et cette autorisation lui a été accordée par un arrêté du 29 janvier 2020. M. C... a alors fait construire un pont aqueduc permettant l’accès à sa propriété depuis la voie publique. Par un courrier du 28 mai 2020, le maire de la commune de Saint-Josse-sur-Mer lui a signalé que l’ouvrage réalisé entravait le cheminement du cours d’eau s’écoulant dans le fossé et lui a demandé de prendre les mesures nécessaires « afin de restaurer le cours d’eau dans son cheminement normal ». M. C... a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la décision du 28 mai 2020 et de condamner la commune à la réparation des préjudices qu’il aurait subis à raison de l’illégalité fautive de cette décision. Après avoir joint ces demandes, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision du 28 mai 2020 et condamné la commune à verser la somme de 9 126 euros. La commune de Saint-Josse-sur-Mer relève appel de ce jugement. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance : 
 
2. Il ressort des pièces du dossier que, par le courrier du 28 mai 2020 adressé à M. C..., le maire de la commune de Saint-Josse-sur-Mer a d’abord constaté que les travaux réalisés pour créer un accès à la voie publique au-dessus du fossé n’étaient pas conformes en raison selon lui du dimensionnement insuffisant de la buse, puis demandé à M. C... de « prendre les mesures nécessaires afin de restaurer le cours d’eau dans son cheminement normal » et de « concevoir une réalisation conforme aux règles en vigueur ». Ce courrier ne se borne pas à exiger des explications mais impose à l’intéressé d’engager des actions déterminées. Il ne peut pas plus être regardé comme une simple mesure préparatoire, préalable à l’intervention de l’autorité compétente en matière de police de l’eau. Ce courrier présente le caractère d’une injonction de faire, faisant grief et susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. C’est par suite à bon droit que le tribunal administratif a écarté la fin de non-recevoir opposée par la commune, tirée de l’irrecevabilité de la requête dirigée contre un acte ne faisant pas grief. 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision du 28 mai 2020 :  
 
3. D’une part, aux termes de l’article R. 214-1 du code de l’environnement : « La nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 figure au tableau annexé au présent article / (…) 3.1.1.0. Installations, ouvrages, remblais et épis, dans le lit mineur d’un cours d’eau, constituant : /  
1° Un obstacle à l’écoulement des crues (A) ; / 2° Un obstacle à la continuité écologique ; / a) Entraînant une différence de niveau supérieure ou égale à 50 cm, pour le débit moyen annuel de la ligne d’eau entre l’amont et l’aval de l’ouvrage ou de l’installation (A) ; / b) Entraînant une différence de niveau supérieure à 20 cm mais inférieure à 50 cm pour le débit moyen annuel de la ligne d’eau entre l’amont et l’aval de l’ouvrage ou de l’installation (D). / Au sens de la présente rubrique, la continuité écologique des cours d’eau se définit par la libre circulation des espèces biologiques et par le bon déroulement du transport naturel des sédiments. / 3.1.2.0. Installations, ouvrages, travaux ou activités conduisant à modifier le profil en long ou le profil en travers du lit mineur d’un cours d’eau, à l’exclusion de ceux visés à la rubrique 3.1.4.0, ou conduisant à la dérivation d’un cours d’eau : / 1° Sur une longueur de cours d’eau supérieure ou égale à 100 m (A...) ; / 2° Sur une longueur de cours d’eau inférieure à 100 m (D) (…) ». 
 
4. D’autre part, aux termes de l’article L. 211-5 du code de l’environnement : « Le préfet et le maire intéressés doivent être informés, dans les meilleurs délais par toute personne qui en a connaissance, de tout incident ou accident présentant un danger pour la sécurité civile, la qualité, la circulation ou la conservation des eaux. / La personne à l’origine de l’incident ou de l’accident et l’exploitant ou, s’il n’existe pas d’exploitant, le propriétaire sont tenus, dès qu’ils en ont connaissance, de prendre ou faire prendre toutes les mesures possibles pour mettre fin à la cause de danger ou d’atteinte au milieu aquatique, évaluer les conséquences de l’incident ou de l’accident et y remédier./ Le préfet peut prescrire aux personnes mentionnées ci-dessus les mesures à prendre pour mettre fin au dommage constaté ou en circonscrire la gravité et, notamment, les analyses à effectuer. ». L’article L. 215-12 du même code précise que « les maires peuvent, sous l’autorité des Préfets, prendre toutes les mesures nécessaires pour la police des cours d’eau ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) / le soin de prévenir, par des précautions convenables et faire cesser, par la distribution des secours nécessaires (…) les accidents et les fléaux (…) tels que les inondations. (…) ».  
 
5. Il résulte des dispositions de l’article L. 211-5 du code de l’environnement, que la police spéciale de l’eau a été attribuée au préfet. S’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, le maire ne saurait s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale qu’en cas de péril imminent.  
 
6. Si la commune a connu dès 1984 des phénomènes d’inondation avec reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, il n’apparait pas, faute d’éléments suffisamment précis, que les travaux réalisés par M. C... pour relier sa propriété à la voie publique aient d’une quelconque façon, contribué à cette situation ou se situent dans une zone particulièrement à risque. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces travaux engendraient un risque de péril imminent à la date de la décision contestée. Par suite, en l’absence de tout péril imminent justifiant l’immixtion du maire de la commune dans l’exercice de la police spéciale de l’eau attribuée au préfet en vertu de l’article L. 211-5 du code de l’environnement, la commune n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lille a accueilli le moyen tiré de l’incompétence du maire, ce motif suffisant à lui seul à annuler la décision du 28 mai 2020. 
 
En ce qui concerne la responsabilité de la commune : 
 
7. D’une part, si toute décision illégale est, en principe, fautive, quelle que soit la nature de l’illégalité en cause, il n’en résulte pas nécessairement que cette illégalité soit directement à l’origine, pour le destinataire de cette décision, d’un préjudice. Il appartient au juge, saisi de conclusions indemnitaires en ce sens, de vérifier l’existence et le caractère direct du lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice allégué.  
 
8. D’autre part, lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale.  
 
9. Il ne résulte pas de l’instruction et notamment des photos versées au dossier par la commune, que les travaux initialement réalisés par M. C... aient effectivement gêné l’écoulement des eaux comme l’allègue cette dernière et qu’ils n’aient pas respecté les prescriptions techniques fixées par l’arrêté portant permission de voierie pris le 29 janvier 2020 par le président du conseil général du Pas-de-Calais. Au vu des éléments versés au dossier, il ne résulte pas plus de l’instruction qu’ils aient constitué un facteur d’aggravation du risque d’inondation, ni, à supposer même qu’ils aient été réalisés dans le lit mineur d’un cours d’eau, qu’ils étaient soumis à autorisation ou à déclaration au titre de la loi sur l’eau au regard des critères portés à l’article R. 214-1 du code de l’environnement. Enfin, comme indiqué précédemment, il n’apparait pas, que les travaux en cause aient favorisé une inondation dans la commune Saint-Josse-sur-Mer. Dès lors, cette dernière n’est pas fondée à se prévaloir d’une faute de M. C... et, en l’état des éléments soumis au juge, il ne résulte pas de l’instruction que la même décision aurait pu être prise par une autorité compétente.  
 
10. Il résulte de ce qui précède que la décision du 28 mai 2020 est de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Josse-sur-Mer et M. C... est fondé à demander l’indemnisation de ses préjudices 
 
En ce qui concerne l’indemnisation des préjudices : 
 
S’agissant du préjudice financier : 
 
11. Afin de se conformer à l’injonction contenue dans la décision du 28 mai 2020 du maire de Saint-Josse-sur-Mer, M. C... justifie, par la production de la facture acquittée datée du 16 octobre 2020, du coût de la démolition de son ouvrage pour un montant de 1 500 euros.  Il résulte de l’instruction que le coût de l’ouvrage démoli s’élevait à 4 880,46 euros dont M. C... est également fondé à demander l’indemnisation. En revanche, il ne saurait prétendre à l’indemnisation du surcoût d’une reconstruction d’un nouveau franchissement selon un modèle différent et qui apporte une plus-value, comme cela résulte du devis de reconstruction daté du 19 novembre 2020 pour un montant de 6 126 euros. Cette plus-value ne présente pas de lien de causalité avec la faute résultant de l’illégalité de l’arrêté en cause.  Par suite, M. C... est seulement fondé à être indemnisé d’une somme de 6 380,46 euros au titre du préjudice financier en lien direct et certain avec la faute commise par la commune. 
 
S’agissant du préjudice moral :  
 
12. La décision du 28 mai 2020 a retardé la disponibilité du projet de maison individuelle à édifier sur le terrain dont M. C... est propriétaire, alors qu’il disposait d’un certificat d’urbanisme positif en date du 8 avril 2019 pour cette opération. Dès lors, c’est par une juste appréciation que les premiers juges ont alloué à M. C... la somme de 1 500 euros en indemnisation de son préjudice moral. 
 
13. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Josse-sur-Mer est seulement fondée à demander à ce que la somme mise à sa charge par le jugement du 23 mai 2023 du tribunal administratif de Lille, à verser à M. C... en indemnisation de ses préjudices, soit ramenée à un total de 7 880,46 euros. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Josse-sur-Mer demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Josse-sur-Mer la somme de 2 000 euros à verser à M. C... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La somme de de 9 126 euros que la commune de Saint-Josse-sur-Mer a été condamnée à verser à M. C... par l’article 2 du jugement du 23 mai 2023 du tribunal administratif de Lille est ramenée à la somme de 7 880,46 euros. 
 
Article 2 : Le jugement est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 3 : La commune de Saint-Josse-sur-Mer versera une somme de 2 000 euros à M. C... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Josse-sur-Mer et à M. B... C.... 
 
Copie en sera délivrée au préfet du Pas-de-Calais. 
 
Délibéré après l’audience publique du 27 novembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
- M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, 
- M. Vincent Thulard, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.  
 
Le président assesseur, 
 
 
 
 
 
Signé : F-X de Miguel 
 
Le président de la 1ère chambre, 
 
 
 
 
 
Signé : G. Borot 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Signé : N. Roméro 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef, 
Par délégation, 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Nathalie Roméro