CAA59 · 3e chambre - formation à 3 — 29 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler l'arrêté du 20 juillet 2020 par lequel le maire de la commune de Dunkerque l'a affectée sur son précédent emploi à compter du 7 mars 2017, l'a mutée d'office sur l'emploi de chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe à compter du 26 août 2020, l'a placée sous l'autorité hiérarchique du directeur de la mairie de quartier de Petite-Synthe, a retiré l'arrêté fixant le régime indemnitaire dont elle bénéficiait dans ses précédentes fonctions et a fixé le régime indemnitaire afférent à ses nouvelles fonctions. 
 Par un jugement n° 2007631 du 11 mai 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 juillet 2023, le 12 février 2024, le 7 avril 2024 et le 8 mai 2024, Mme B, représentée par Me Stienne-Duwez, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 11 mai 2023 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 20 juillet 2020 ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Dunkerque de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de la domanialité dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Dunkerque une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté entraîne une diminution de ses responsabilités et un changement de résidence administrative ; 
 - l'arrêté contesté prononçant son affectation comme chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe constitue une sanction disciplinaire déguisée dès lors qu'il modifie sa résidence administrative et la prive de ses fonctions d'encadrement, entraînant ainsi une diminution de ses responsabilités ; 
 - cette sanction n'a été précédée ni de la communication de son dossier, ni d'un avis du conseil de discipline ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale qui ne prévoient pas la mutation d'office dans l'échelle des sanctions ; 
 - aucune sanction ne pouvait être prononcée en l'absence de faute ; 
 - à supposer que seule une mutation d'office a été prise à son encontre, cette décision n'est pas suffisamment motivée, elle a été prise au terme d'une procédure irrégulière en l'absence de communication de son dossier en temps utile, elle a pour objet de la nommer dans un emploi inexistant et non sur un poste vacant en méconnaissance de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, elle a été prise alors que la création ou la vacance de poste n'avait donné lieu à aucune publication en méconnaissance de l'article 41 de la loi précitée, elle n'a pas été précédée d'une consultation du comité technique paritaire et elle n'est pas justifiée par l'intérêt du service ; 
 - la commune de Dunkerque ne pouvait retirer la décision créatrice de droit lui accordant un régime indemnitaire dans le cadre de ses fonctions de responsable de la domanialité publique ; 
 - ce retrait est illégal, par voie d'exception, en raison de l'illégalité dont est entaché son changement d'affectation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 novembre 2023, la commune de Dunkerque, représentée par Me Senlecq, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 14 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 5 juin 2024 à 12 heures.  
 Par un courrier du 25 février 2025, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, il a été demandé à la commune de Dunkerque de verser au dossier les pièces justifiant de la création, dans les conditions prévues par l'article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, de l'emploi de chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe. 
 Par un mémoire enregistré le 21 mars 2025, complété par un envoi le 24 mars suivant, la commune de Dunkerque a transmis les pièces demandées. 
 Ce mémoire et ces pièces ont été communiquées à Mme B en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi du 22 avril 1905 ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2016-201 du 26 février 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Guérin-Lebacq, président-assesseur, 
 - et les conclusions de M. Malfoy, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, ingénieure territoriale principale, a été nommée le 2 mars 2015 dans les fonctions de responsable du service de la domanialité publique, au sein de la direction de la réglementation publique de la commune de Dunkerque. Par une décision du 6 mars 2017, elle a été mutée d'office, dans l'intérêt du service, sur l'emploi de chargé d'animation de la relation à l'habitant à la mairie de quartier de Dunkerque-centre. Le tribunal administratif de Lille ayant annulé cette décision pour incompétence par un jugement du 25 février 2020, le maire de la commune de Dunkerque a, par un arrêté du 20 juillet 2020, réaffecté Mme B dans son précédent emploi à compter du 7 mars 2017 et l'a mutée d'office sur l'emploi de chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe à compter du 26 août 2020, en la plaçant sous l'autorité hiérarchique du directeur de la mairie de quartier et en fixant le régime indemnitaire relatif à ses nouvelles fonctions. Mme B relève appel du jugement du 11 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne l'existence d'une sanction déguisée : 
 2. Une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux : " Les ingénieurs territoriaux exercent leurs fonctions dans tous les domaines à caractère scientifique et technique entrant dans les compétences d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public territorial, notamment dans les domaines relatifs : / 1° A l'ingénierie ; / 2° A la gestion technique et à l'architecture ; / 3° Aux infrastructures et aux réseaux ; / 4° A la prévention et à la gestion des risques ; / 5° A l'urbanisme, à l'aménagement et aux paysages ; / 6° A l'informatique et aux systèmes d'information. / Ils assurent des missions de conception et d'encadrement. Ils peuvent se voir confier des missions d'expertise, des études ou la conduite de projets. / Ils sont chargés, suivant le cas, de la gestion d'un service technique, d'une partie du service ou d'une section à laquelle sont confiées les attributions relevant de plusieurs services techniques () ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que Mme B, qui encadrait le service de la domanialité publique constitué de onze agents, avec pour mission d'organiser l'occupation du domaine public communal, a été mutée d'office, par l'arrêté contesté, comme chargée de projets auprès du directeur de la mairie de quartier de Petite-Synthe afin de l'assister techniquement et juridiquement dans le pilotage de projets portés par la ville et d'en permettre la réalisation dans les conditions de coût et de délais définis par l'autorité municipale et conformément à la réglementation applicable. Contrairement à ce que soutient l'appelante, ces fonctions de chargée de projets correspondent à des missions d'expertise, d'études ou de conduite de projets qui peuvent être confiées aux ingénieurs territoriaux en application des dispositions précitées de l'article 2 du décret du 26 février 2016. Il ressort de l'article 5 de l'arrêté en litige et il n'est pas contesté que Mme B conserve, dans le cadre de ses nouvelles fonctions, le niveau de rémunération qui était le sien en tant que responsable du service de la domanialité publique. L'affectation de l'intéressée à la mairie de quartier de la Petite-Synthe, qui se trouve sur le territoire de la commune de Dunkerque, n'a pas pour effet de modifier sa résidence administrative. Par suite, si les nouvelles missions confiées à Mme B, chargée désormais de conduire divers projets structurants décidés par la municipalité, impliquent une modification de ses attributions et responsabilités, en l'absence notamment de fonctions d'encadrement, il n'en résulte pas pour autant une dégradation de sa situation professionnelle. 
 5. En second lieu, la commune de Dunkerque justifie la mutation d'office de Mme B par les difficultés récurrentes qu'elle a rencontrées dans l'exercice de ses fonctions de responsable du service de la domanialité, à l'origine d'une importante détérioration de ses relations avec les agents du service et conduisant plusieurs d'entre eux à solliciter un changement d'affectation. Si l'appelante fait état du comportement répréhensible de plusieurs agents, de ses tentatives de réorganiser le service et de l'absence de soutien de sa hiérarchie, il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de la commission administrative paritaire (CAP) du 6 mars 2017, que ses difficultés relationnelles avec les agents et la hiérarchie et son incapacité à se remettre en cause ont eu pour effet d'amplifier des dysfonctionnements préexistants à son arrivée dans le service. A cet égard, les supérieurs hiérarchiques de l'intéressée se sont trouvés dans l'obligation d'intervenir à plusieurs reprises dans l'organisation du service de la domanialité, en donnant notamment des instructions directes aux agents, afin de pallier les difficultés qu'elle rencontrait dans l'exercice de ses fonctions d'encadrement. Il n'est pas établi que l'autorité municipale aurait, en décidant la mutation de Mme B, poursuivi un autre but que celui d'apporter une solution à la situation de blocage constatée dans le service, et à laquelle participait l'intéressée. 
 6. Il résulte de ce qui précède que l'appelante n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée constitue une sanction disciplinaire déguisée. Par suite, les moyens soulevés à l'encontre de cette prétendue sanction ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 
 En ce qui concerne la légalité de la mutation d'office : 
 7. En premier lieu, l'arrêté contesté prononçant la mutation d'office de Mme B dans l'intérêt du service, qui ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée, n'entre dans aucune des catégories mentionnées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration imposant la motivation des décisions administratives individuelles défavorables. Par suite, le moyen tiré d'un défaut de motivation ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ". Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté que Mme B a été reçue à la direction des ressources humaines de la commune de Dunkerque le 11 février 2020 afin que le poste de chargée de projets auprès du directeur de la mairie de quartier de Petite-Synthe lui soit présenté. Informée de la mesure envisagée lors de cet entretien du 11 février 2020, elle a ainsi été mise à même de solliciter la communication de son dossier avant l'intervention de l'arrêté contesté le 20 juillet 2020. Il n'est pas établi que l'appelante aurait adressé en vain une telle demande à l'administration avant que celle-ci décide sa mutation d'office. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que cette décision a été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. / La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé () / Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent ". La commune de Dunkerque produit en appel une délibération du 13 décembre 2018 procédant à la création de l'ensemble des emplois de la commune dont il ressort notamment que, sur les dix-sept emplois d'ingénieur principal créés à compter du 1er janvier 2019, sept au moins n'étaient pas pourvus à cette date. La commune produit également un état de ses effectifs à la date du 1er janvier 2020 mentionnant six emplois vacants dans le grade d'ingénieur principal. Dans ces conditions, en l'absence de contestation des documents versés au dossier par l'administration, Mme B n'est pas fondée à soutenir que sa nomination est illégale en l'absence d'emploi vacant créé par une délibération du conseil municipal. 
 10. En quatrième lieu, Mme B reprend en appel, sans apporter aucun élément nouveau, son moyen tiré de ce qu'elle a été affectée dans un emploi dont la commune de Dunkerque a omis d'assurer la publicité, en méconnaissance de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges. 
 11. En cinquième lieu, la création d'un emploi dans les services de la commune de Dunkerque n'est pas au nombre des questions dont l'article 33 de la loi précitée du 26 janvier 1984 impose qu'elles soient soumises pour avis au comité technique paritaire. Le moyen tiré de ce que la création de l'emploi de chargée de projets n'a pas été soumise au comité technique paritaire ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 12. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment des rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques, que Mme B a rencontré de nombreuses difficultés dans ses fonctions de responsable du service de la domanialité publique, se montrant incapable d'assurer l'encadrement de ses agents en raison de sa faible disponibilité et d'un investissement insuffisant dans les dossiers traités par le service. Si l'appelante fait état de dysfonctionnements préexistants à sa nomination comme responsable du service, pour lesquels elle n'aurait reçu aucun soutien de sa hiérarchie en dépit de ses alertes, il ressort du procès-verbal de la commission administrative paritaire du 6 mars 2017 que ses difficultés relationnelles avec les agents et la hiérarchie et son incapacité à se remettre en cause ont eu pour effet d'aggraver les tensions et conflits au sein du service. Mme B ne démontre pas que ces tensions seraient imputables à la directrice de la réglementation juridique, dont les appréciations défavorables portées sur son comportement professionnel ne font que confirmer celles du précédent directeur. Comme il a été dit plus haut, les supérieurs hiérarchiques de l'appelante sont intervenus à plusieurs reprises dans l'organisation et le fonctionnement du service de la domanialité publique afin de suppléer Mme B dans l'exercice de ses fonctions. Il ressort encore des pièces du dossier que les agents du service ont signé une pétition reprochant à la requérante d'adopter un comportement et des propos répréhensibles à leur égard et d'être peu disponible et insuffisamment informée sur les dossiers. A cet égard, si Mme B se prévaut d'une attestation établie en sa faveur le 30 juin 2023 par une agente du service, celle-ci a déclaré, dans une attestation précédente du 16 janvier 2017, avoir signé la pétition précitée dénonçant les agissements de l'intéressée. Il n'est pas établi, eu égard à la situation très dégradée du service et à l'ambiance délétère du climat de travail, auxquelles a contribué Mme B jusqu'en 2017, que sa réintégration au sein du service de la domanialité publique aurait pu être envisagée à la date de l'arrêté contesté. Il n'est pas plus démontré que l'autorité municipale aurait décidé la mesure de mutation d'office en litige en raison de son état de santé et non pour un motif d'intérêt du service. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que sa mutation d'office n'est pas justifiée par l'intérêt du service. 
 En ce qui concerne la légalité du nouveau régime indemnitaire : 
 13. Mme B reprend en appel, sans apporter aucun élément nouveau, ses moyens tirés, d'une part, de ce que la commune de Dunkerque a retiré l'arrêté du 6 décembre 2016 fixant le régime indemnitaire dont elle bénéficiait dans le cadre de ses fonctions de responsable du service de la domanialité publique, et, d'autre part, de ce que ce retrait est illégal, par voie d'exception, en raison de l'illégalité dont est entaché son changement d'affectation. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par les premiers juges. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B, qui ne soulève aucun moyen utile contre l'article 1er de l'arrêté du 20 juillet 2020, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions présentées à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Dunkerque, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont Mme B demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B la somme de 1 500 euros dont la commune de Dunkerque demande le versement sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Mme B versera une somme de 1 500 euros à la commune de Dunkerque sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et à la commune de Dunkerque. 
 Délibéré après l'audience publique du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Marie-Pierre Viard, présidente de chambre, 
 - M. Jean-Marc Guérin-Lebacq, président-assesseur, 
 - Mme Dominique Bureau, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 avril 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé : J.-M. Guérin-LebacqLa présidente de chambre, 
 Signé : M.-P. Viard 
 La greffière, 
 Signé : C. Huls-Carlier        
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.  
 Pour expédition conforme 
 Pour la greffière en chef, 
 par délégation, 
 La greffière,