TA59 · 3ème Chambre — 11 mai 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 octobre 2020 et 18 mars 2022, Mme A B, représentée par Me Stienne-Duwez, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les articles 2 à 6 de l'arrêté du 20 juillet 2020 par lesquels le maire de la commune de Dunkerque l'a réaffectée sur son précédent emploi à compter du 7 mars 2017, l'a mutée d'office sur l'emploi de chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe à compter du 26 août 2020, l'a placée sous l'autorité hiérarchique du directeur de la mairie de quartier, a retiré l'arrêté fixant son régime indemnitaire dans ses précédentes fonctions et a fixé le régime indemnitaire afférent à ses nouvelles fonctions ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Dunkerque, dans le délai d'un moins à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard, de la réaffecter sur l'emploi de chef de service domanialité publique ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Dunkerque la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, à titre principal, que : 
 - l'arrêté contesté, qui constitue une sanction disciplinaire déguisée, est entaché de détournement de procédure ; 
 - il est insuffisamment motivé ; 
 - il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le conseil de discipline n'a pas été saisi ; 
 - il est entaché d'une violation de la loi dès lors que la mutation d'office n'est pas prévue dans l'échelle des sanctions susceptibles d'être prononcées ; 
 - elle n'a commis aucune faute susceptible de fonder une mesure disciplinaire. 
 Elle soutient, à titre subsidiaire, que : 
 - l'arrêté contesté n'est pas motivé ; 
 - il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'elle n'a pas été mise à même de consulter préalablement son dossier, que l'emploi n'a pas été créé, que la publication de sa vacance n'a pas été assurée et que ni le comité technique ni la commission administrative paritaire n'ont été consultés ; 
 - aucun intérêt du service ne justifiait sa mutation d'office. 
 Elle soutient, en tout état de cause, que : 
 - l'arrêté contesté a illégalement retiré l'arrêté du 1er décembre 2016 fixant son régime indemnitaire ; 
 - l'abrogation de l'arrêté du 1er décembre 2016 est illégale en raison de l'illégalité, par voie d'exception, de la mutation d'office dans l'intérêt du service. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 9 mars 2022, la commune de Dunkerque conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 4 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 mai 2022. 
 La commune de Dunkerque a produit, à la demande du tribunal, une pièce, enregistrée le 29 mars 2023, qui a été communiquée en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des pensions civiles et militaires de retraites ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n°2016-201 du 26 février 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bourgau, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public, 
 - les observations de Me Stienne-Duwez, représentant Mme B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A B est ingénieur territorial principal à la ville de Dunkerque, affectée depuis le 2 mars 2015 sur l'emploi de responsable du service domanialité publique au sein de la direction de la réglementation publique. Par décision du 6 mars 2017, elle a été mutée d'office sur l'emploi de chargé d'animation de la relation à l'habitant à la mairie de quartier de Dunkerque-centre. Par jugement n° 1702754 du 25 février 2020, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision pour incompétence et enjoint à la commune de Dunkerque de réaffecter Mme B sur son précédent emploi. Par arrêté du 20 juillet 2020, notifié le 26 août suivant et dont Mme B demande l'annulation, le maire de Dunkerque a réaffecté Mme B sur son précédent emploi à compter du 7 mars 2017, l'a mutée d'office sur l'emploi de chargée de projets au sein de la mairie de quartier de Petite-Synthe à compter du 26 août 2020, l'a placée sous l'autorité hiérarchique du directeur de la mairie de quartier et a fixé le régime indemnitaire afférent à ses nouvelles fonctions. 
 Sur l'existence d'une sanction disciplinaire déguisée : 
 2. Une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 
 3. D'une part, aux termes de l'article 2 du décret du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux : " Les ingénieurs territoriaux exercent leurs fonctions dans tous les domaines à caractère scientifique et technique entrant dans les compétences d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public territorial, notamment dans les domaines relatifs :/ 1° A l'ingénierie ;/ 2° A la gestion technique et à l'architecture ;/ 3° Aux infrastructures et aux réseaux ;/ 4° A la prévention et à la gestion des risques ;/ 5° A l'urbanisme, à l'aménagement et aux paysages ;/ 6° A l'informatique et aux systèmes d'information./ Ils assurent des missions de conception et d'encadrement. Ils peuvent se voir confier des missions d'expertise, des études ou la conduite de projets./ Ils sont chargés, suivant le cas, de la gestion d'un service technique, d'une partie du service ou d'une section à laquelle sont confiées les attributions relevant de plusieurs services techniques./ () ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que dans ses nouvelles fonctions, la requérante a pour missions d'" assister techniquement et juridiquement le directeur dans le pilotage de projets portés par la ville afin d'en permettre l'aboutissement dans le cadre défini (délais, coût, réglementation, ) ", qui correspondent aux missions d'expertise, d'études ou de conduite de projet que peuvent se voir statutairement confier les ingénieurs territoriaux. De plus, si la requérante, dans son précédent emploi, encadrait une équipe de onze personnes chargées de l'organisation de l'occupation par les commerçants des marchés et de l'occupation du domaine public communal, sous l'autorité de deux niveaux hiérarchiques, elle a été mutée sur un emploi opérationnel comportant des responsabilités de nature différente, certes dépourvu d'encadrement mais placé sous l'autorité directe du directeur de la mairie de quartier pour y conduire des projets structurants relevant de plusieurs politiques publiques menées par la commune et nécessitant des contacts réguliers avec des interlocuteurs variés. Enfin, l'arrêté contesté prévoit globalement le maintien du niveau de rémunération qu'elle percevait sur ses précédentes fonctions. Dès lors, la décision contestée n'a pas pour effet une dégradation de la situation professionnelle de Mme B. 
 5. D'autre part, il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que cette dernière a été prise sur le fondement des difficultés récurrentes dans l'exercice de ses fonctions de responsable du service domanialité de la mairie de Dunkerque, qui se sont avérées incompatibles avec les fonctions d'encadrement que supposent cet emploi et ont occasionné des dysfonctionnements au sein du service, notamment des relations détériorées avec les agents du service, au point de générer un climat de tension permanente qui s'est traduit par de multiples demandes de changement d'affectation. Et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration aurait eu l'intention de sanctionner Mme B. 
 6. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la décision contestée constituerait une sanction disciplinaire déguisée et serait entachée d'un détournement de procédure doit être écarté. 
 7. Par voie de conséquence, les moyens tirés de l'absence de saisine du conseil de discipline, de l'insuffisance de motivation, de ce que la mutation d'office n'est pas prévue dans l'échelle des sanctions susceptibles d'être prononcées et de qu'elle n'a commis aucune faute susceptible de fonder une mesure disciplinaire sont inopérants et doivent être écartés. 
 Sur la légalité des articles 2, 3 et 6 de l'arrêté du 20 juillet 2020 en tant qu'ils décident de la mutation dans l'intérêt du service : 
 8. En premier lieu, les mutations d'office dans l'intérêt du service ne relèvent d'aucune des catégories de décisions dont l'article L. 211-1 du code des relations entre le public et l'administration impose la motivation. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté. ". 
 10. Toutefois, ces dispositions n'imposent ni que l'agent reçoive, à l'initiative de l'administration, communication de son dossier ni qu'il soit expressément informé de la possibilité de le consulter mais seulement qu'il soit mis à même d'en demander la communication dans un délai suffisant avant l'édiction de la décision. 
 11. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que Mme B a été convoquée à un premier entretien dès le 11 février 2020 puis à un second entretien le 20 août 2020. Il lui était donc loisible à la suite du premier entretien de solliciter la communication de son dossier individuel. Mme B qui a ainsi disposé, préalablement à l'édiction de la mesure litigieuse en date du 20 juillet 2020, d'un délai suffisant pour demander la communication de son dossier, n'est pas fondée à soutenir que cette décision aurait été prise en méconnaissance des dispositions l'article 65 de la loi du 22 avril 1905. 
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement./ La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé sont précisés./ Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ". 
 13. Si la requérante soutient que l'emploi concerné par la décision querellée est une création et qu'elle serait illégale faute pour la commune de l'avoir soumise à l'organe délibérant, elle n'établit pas que celle-ci n'aurait disposé d'aucun emploi vacant lui permettant cette création d'emploi. Par suite le moyen doit être écarté. 
 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade./ () ". Si ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale pour pourvoir un emploi vacant à l'accomplissement de cette mesure de publicité, elles ne s'appliquent toutefois pas à cette collectivité dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l'emploi sur lequel a été mutée Mme B a été publié à la vacance pour être pourvu le 10 mai 2020. Par suite, le moyen, inopérant et qui manque en fait, doit être écarté. 
 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives :/ 1° A l'organisation et au fonctionnement des services ;/ () ". 
 16. Si les dispositions précitées imposent la consultation du comité technique préalablement à l'édiction de décisions ayant un impact sur l'organisation ou le fonctionnement des services, notamment en cas de réorganisation, elles n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer la consultation de ce comité préalablement à une décision qui, telle une mutation d'office dans l'intérêt du service, ne règle que la situation individuelle d'un agent, de sorte que le moyen est inopérant. En tout état de cause, la requérante n'établit pas en quoi la décision de la muter de l'emploi de responsable du service domanialité publique vers l'emploi de chargée de projets aurait un impact sur l'organisation ou le fonctionnement des services de la ville de Dunkerque. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 17. En sixième lieu, aux termes de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement. ". Et aux termes de l'article 30 de la même loi, dans sa rédaction alors en vigueur : " La commission administrative paritaire examine les décisions individuelles mentionnées aux articles 46, 60, 72, 76, 89, 93 et 96 ainsi que celles déterminées par décret en Conseil d'Etat./ () ". 
 18. Il résulte des dispositions précitées qu'à la date de la décision contestée, les commissions administratives paritaires n'avaient plus compétence pour émettre un avis sur les mutations. Par suite, le moyen, inopérant, doit être écarté. 
 19. En septième et dernier lieu, d'une part, il ressort d'une pétition signée par les agents du service de la domanialité publique que la requérante, trop peu disponible pour les agents placés sous son autorité, n'est pas au courant des dossiers du service dont elle a la charge et a démotivé l'ensemble du service. D'autre part, il ressort des rapports successifs de la hiérarchie de Mme B que cette dernière est incapable d'assumer ses responsabilités de chef de service auprès de sa hiérarchie comme de ses collaborateurs, qu'elle ne répond pas aux demandes de sa hiérarchie sur les dossiers, qu'elle s'absente sans en prévenir sa hiérarchie, qu'elle ne motive pas ses agents, ne contribue pas à la cohésion d'équipe et refuse de se remettre en question, qu'elle provoque des troubles au sein de son équipe, ne s'investit pas dans les dossiers et refuse de répondre aux usagers, de sorte que sa hiérarchie doit la suppléer régulièrement, qu'elle fait très régulièrement remonter des difficultés sans proposer de solutions ni assister ses agents pour les résoudre et que ses agents évoquent des faits de menace, de harcèlement ainsi qu'une dégradation des relations humaines et du climat de travail, à l'origine de demandes de mutations de la part de la moitié des agents du service. Il résulte de ce qui précède que l'attitude de Mme B est à l'origine de dysfonctionnements du service suffisants pour justifier, dans l'intérêt du service, la décision de mutation en litige. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'intérêt du service doit être écarté.  
 Sur la légalité des articles 4 et 5 de l'arrêté du 20 juillet 2020 en tant qu'ils abrogent l'arrêté 6 décembre 2016 relatif aux composantes du régime indemnitaire de la requérante et fixent son nouveau régime indemnitaire : 
 20. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai :/ 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ;/ () ". 
 21. Si l'arrêté du 6 décembre 2016 ayant pour objet de fixer le régime indemnitaire de la requérante sur l'emploi de chef de service domanialité publique constitue une décision individuelle créatrice de droits, son maintien en vigueur est conditionné par l'occupation dudit emploi. Dès lors que Mme B n'occupe plus cet emploi depuis le 26 août 2020, la commune de Dunkerque pouvait légalement, à compter de la même date et sur le fondement des dispositions précitées, procéder à son abrogation au-delà du délai de quatre mois. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du retrait de l'arrêté du 6 décembre 2016 doit être écarté. 
 22. En second lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut-être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 23. La mutation dans l'intérêt du service de Mme B ne constitue pas la base légale de la décision mettant fin au régime indemnitaire afférent à l'emploi de chef du service domanialité publique, et ladite décision n'est pas prise pour l'application de la décision contestée de mutation dans l'intérêt du service, dès lors que la décision de mutation pourrait être exécutée en l'absence de toute décision relative au régime indemnitaire. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité, par voie d'exception, de la décision de mutation dans l'intérêt du service doit être écarté. 
 24. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ainsi, que par voie de conséquence, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Dunkerque. 
 Délibéré après l'audience du 19 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Féménia, présidente, 
 - M. Lassaux, premier conseiller, 
 - M. Bourgau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mai 2023 
 Le rapporteur, 
 signé 
 T. BOURGAULa présidente, 
 signé 
 J. FÉMÉNIA        
 La greffière, 
 signé 
                          I.BAUDRY 
 La République mande et ordonne à la commune de Dunkerque en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
                                                                                        La greffière, 
 No 2007631