CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 9 juillet 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La société par actions simplifiée (SAS) Saprotec a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler : 
 - le titre de perception émis par le préfet du Nord le 3 novembre 2020 pour un montant de 1 900 euros liquidant, pour la période allant du 24 août au 30 septembre 2020, l'astreinte journalière prononcée par ce préfet le 5 août 2020 en raison du non-respect de la mise en demeure prononcée à son encontre le 10 avril 2019 ; 
 - le titre de perception émis par le préfet du Nord le 17 novembre 2020 pour un montant de 1 550 euros liquidant cette astreinte pour la période du 1er au 31 octobre 2020.  
 Par un jugement n°2106825 du 28 septembre 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 28 novembre 2023, la SAS Saprotec, représentée par Me Antoine Carpentier, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler les titres de perception émis par le préfet du Nord les 3 et 17 novembre 2020. 
 Elle soutient qu'elle est fondée à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 10 avril 2019 : 
 - en tant que le préfet du Nord l'a mise en demeure de se conformer aux prescriptions fixées par l'article 7.7.6.1 de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2009 : d'une part, elle ne pouvait réaliser juridiquement un bassin de confinement sans méconnaître les dispositions du plan local d'urbanisme applicable à Douai ; d'autre part, elle ne pouvait techniquement réaliser un dispositif équivalent à un bassin de confinement, en raison de son utilisation de produits chimiques à risque ;  
 - en tant que le préfet du Nord l'a mise en demeure de se conformer aux prescriptions fixées par l'article 8.1.1.2 de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2009 : les travaux de désenfumage ne pouvaient être techniquement mis en œuvre dans le bâtiment C compte tenu de la trop grande vétusté de la construction, sauf à démolir et reconstruire intégralement le bâtiment, après l'obtention d'un permis de construire ;  
 - en tant que le préfet du Nord l'a mise en demeure de lui communiquer des bons de commande accompagnés d'échéanciers au 31 mai 2019, alors qu'il s'agit d'une prescription complémentaire qui ne peut être édictée par une mise en demeure. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2024, la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que la société n'est pas fondée à exciper de l'illégalité des arrêtés du 10 avril 2019 et du 5 août 2020 :  
 - d'une part, son moyen tiré de l'impossibilité technique de réaliser un équipement équivalent à un bassin de confinement n'est pas assorti des précisions suffisantes pour remettre en cause l'appréciation des premiers juges ;  
 - d'autre part, elle ne justifie pas des difficultés techniques survenues lors de la régularisation et du caractère inadéquat du délai imposé ;  
 - enfin, elle ne démontre pas en quoi la mise en demeure de communiquer des bons de commande constituerait une prescription complémentaire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de M. Stéphane Eustache, rapporteur public,  
 - et les observations de Me Antoine Carpentier, représentant la SAS Saprotec. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée (SAS) Saprotec exploite, au sein de plusieurs bâtiments situés, 3393 route de Tournai à Douai, des installations de traitement de surface relevant de la rubrique n° 2565 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) en vertu d'une autorisation du 7 mai 1981, puis du 3 novembre 1993. Par un arrêté du 23 décembre 2009, le préfet du Nord lui a imposé des prescriptions complémentaires concernant l'étude du bilan de fonctionnement de son établissement de Douai. La société a déposé le 27 juin 2018 un dossier de porter à connaissance en vue de moderniser son site d'exploitation. Ce projet ayant révélé l'absence persistante de dispositifs de désenfumage dans les bâtiments existants et de bassin de rétention des eaux d'extinction en cas d'incendie, le préfet du Nord a pris le 10 avril 2019, sur le fondement de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, un arrêté mettant en demeure la société de se conformer, au plus tard le 30 septembre 2019, à deux prescriptions contenues dans l'arrêté du 23 décembre 2009. Puis, par un arrêté du 5 août 2020, il a prononcé, à l'encontre de la société, une astreinte journalière de 50 euros jusqu'à la satisfaction de la mise en demeure. Enfin, le préfet du Nord a émis, d'une part, le 3 novembre 2020 un titre de perception pour un montant de 1 900 euros, liquidant, pour la période allant du 24 août 2020 au 30 septembre 2020, l'astreinte journalière prononcée le 5 août 2020 en raison du non-respect de la mise en demeure du 10 avril 2019, d'autre part, le 17 novembre 2020 un titre de perception pour un montant de 1 550 euros liquidant cette astreinte pour les mêmes motifs pour la période du 1er au 31 octobre 2020. Par la présente requête, la SAS Saprotec demande l'annulation du jugement du 28 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande d'annulation de ces deux titres de perception. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 2. Aux termes de l'article L. 717-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté de mise en demeure du 10 avril 2019 : " I. -Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. -Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° L'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date qu'elle détermine une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. / () / 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ; / () / 3° Suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; / 4° Ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 € et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure. Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du 1° s'appliquent à l'astreinte. / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. / L'amende ne peut être prononcée au-delà d'un délai de trois ans à compter de la constatation des manquements. / Les mesures prévues aux 1°, 2°, 3° et 4° ci-dessus sont prises après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. ". 
 3. Aux termes de l'article 117 du décret du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : / 1° Soit d'une contestation portant sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité ; / 2° Soit d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception. /Les contestations du titre de perception ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". Aux termes de l'article 118 du même décret : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / Le droit de contestation d'un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause. / Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. / La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent ". 
 4. Le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l'Etat, les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. 
 5. Il résulte de ce qui précède que la SAS Saprotec est recevable à contester le bien-fondé de la créance constatée dans l'arrêté du 10 avril 2019 par lequel le préfet du Nord l'a mise en demeure de se conformer à deux prescriptions contenues dans l'arrêté du 23 décembre 2009. 
 6. En premier lieu, la SAS Saprotec soutient que la réalisation d'un bassin de confinement, exigée par la mise en demeure du 10 avril 2019, ne pouvait être juridiquement effectuée dans le délai imparti au 30 septembre 2019 sans méconnaître les dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) de Douai alors applicables aux parcelles supportant son installation ou mitoyennes de celle-ci.  
 7. D'une part, aux termes de l'article UC1 " occupations et utilisations du sol interdites " du PLU de Douai dans sa rédaction en vigueur à la date de la mise en demeure du 10 avril 2019 : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol suivantes : () / - Les constructions à destination d'industrie ; / - Les constructions à destination d'entrepôt () ". Aux termes de l'article UC 2 " occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières " : " 1. Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : () / - Les affouillements et exhaussements du sol à condition qu'ils soient destinés aux constructions et aménagements autorisés par le caractère de la zone. () ". 
 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques () ". Il résulte de ces dispositions que le PLU est opposable aux seules autorisations d'ouverture d'installations classées accordées postérieurement à l'adoption du plan. Il résulte de l'intention du législateur que lorsque, postérieurement à la délivrance d'une autorisation d'ouverture, les prescriptions du plan évoluent dans un sens défavorable au projet, elles ne sont pas opposables à l'arrêté autorisant l'exploitation de l'installation classée. 
 9. Il résulte de l'instruction que l'installation exploitée par la SAS Saprotec a fait l'objet d'arrêtés préfectoraux d'autorisation au titre de la législation sur les ICPE le 7 mai 1981 et le 3 novembre 1993, puis le 23 décembre 2009, dont l'arrêté préfectoral du 10 avril 2019 se borne à mettre en demeure la société de respecter les prescriptions. La SAS Saprotec ne peut utilement faire valoir que les règles du PLU en vigueur à la date de la mise en demeure du 10 avril 2019 s'opposaient à la réalisation des travaux prescrits par cette mise en demeure dans la mesure où, en vertu des dispositions rappelées au point précédent, ces dispositions n'étaient pas opposables. En tout état de cause, la société n'établit ni même n'allègue que les règles du PLU en vigueur au moment de l'autorisation de 2009 et opposables à la mise en demeure interdisaient les travaux prescrits. Il suit de là que la SAS Saprotec n'est pas fondée à invoquer l'impossibilité juridique des travaux de construction d'un bassin de confinement des eaux dans le délai prescrit au 30 septembre 2019.  
 10. En deuxième lieu, la SAS Saprotec soutient qu'elle ne pouvait techniquement réaliser avant le 30 septembre 2019 un dispositif équivalent à un bassin de confinement et le dispositif de désenfumage sur le bâtiment C. 
 11. Lorsqu'un manquement à l'application des conditions prescrites à une installation classée a été constaté, la mise en demeure prévue par les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement a pour objet, en tenant compte des intérêts qui s'attachent à la fois à la protection de l'environnement et à la continuité de l'exploitation, de permettre à l'exploitant de régulariser sa situation dans un délai déterminé, en vue d'éviter une sanction pouvant aller jusqu'à la suspension du fonctionnement de l'installation. Il incombe donc à l'administration, pour donner un effet utile à ces dispositions, de prescrire dans la mise en demeure un délai en rapport avec les mesures à prendre par l'exploitant. 
 12. Il résulte de l'instruction que, par un premier arrêté daté du 24 août 2018, le préfet du Nord a mis en demeure la SAS Saprotec d'installer et de mettre en service, d'une part, sous six mois, un bassin de confinement ou un autre dispositif équivalent capable de collecter l'ensemble des eaux susceptibles d'être polluées lors d'un accident ou d'un incendie, y compris les eaux utilisées pour l'extinction et, d'autre part, sous un mois, des dispositifs, en partie haute des bâtiments, conformes à la réglementation en vigueur permettant l'évacuation à l'air libre des fumées, gaz de combustion, chaleur et produits imbrûlés dégagés en cas d'incendie. A la suite de la demande de la société formalisée dans son recours gracieux du 5 octobre 2018 de rallonger les délais d'au moins un an, le préfet du Nord a, par l'arrêté du 10 avril 2019, abrogé son arrêté du 24 août 2018 et fixé le 30 septembre 2019 comme nouveau délai de réalisation des deux types de travaux.  
 13. D'une part, pour justifier de son impossibilité " technique " de réaliser le dispositif équivalent à un bassin de confinement dans les délais requis, la SAS Saprotec se borne à exposer que la solution de confinement en interne qu'elle avait initialement envisagée pour répondre à la mise en demeure du 24 août 2018 - impliquant que la dalle du bâtiment accueillant les installations fasse office de dispositif de confinement des eaux d'incendie - a été rejetée par l'administration en raison de la présence de certains produits chimiques au sein des bâtiments. Ces éléments ne suffisent toutefois pas à établir le caractère inapproprié des nouveaux délais impartis, au demeurant allongés à sa demande, alors que, d'une part, il n'est pas démontré que les dispositions du PLU de Douai applicables lors de la mise en demeure du 10 avril 2019 constituaient un point de blocage pour la réalisation d'un bassin de confinement, d'autre part, la société ne démontre pas que la recherche d'une autre solution n'était pas possible, enfin, les non-conformités auxquelles elle était mise en demeure de remédier lui étaient signalées au moins depuis 2017. 
 14. D'autre part, pour justifier de son impossibilité " technique " de réaliser les dispositifs de désenfumage sur l'ensemble des bâtiments, la SAS Saprotec se borne à soutenir que le bâtiment C était trop vétuste et devait être démoli et reconstruit, sous couvert d'un permis de construire purgé de recours. Ces éléments ne suffisent toutefois pas à établir le caractère inapproprié des nouveaux délais impartis, alors qu'elle n'établit ni même n'allègue avoir entamé des démarches en vue de l'obtention d'une autorisation d'urbanisme aux fins de démolition et construction du bâtiment C et que, ainsi qu'il a été rappelé au point précédent, les non-conformités auxquelles elle était mise en demeure de remédier lui étaient signalées au moins depuis 2017. 
 15. En troisième lieu, la SAS Saprotec soutient que le préfet, en lui demandant de lui transmettre avant le 31 mai 2019 les bons de commande des équipements accompagnés des échéanciers de réalisation, lui a imposé des prescriptions nouvelles. 
 16. Il résulte des termes de l'article L. 717-8 du code de l'environnement citées au point 2 du présent arrêt que le préfet ne peut user de la procédure de la mise en demeure pour imposer à l'exploitant des prescriptions nouvelles. 
 17. D'une part, l'injonction de transmission des bons de commande constitue une modalité permettant de s'assurer de la programmation effective des travaux, dont il a été fait état précédemment, que le préfet a mis la société en demeure de réaliser. Elle a seulement pour but d'assurer le respect des prescriptions générales de l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2009 et ne constitue nullement une prescription complémentaire nouvelle qui ne pouvait être insérée dans la mise en demeure et devait faire l'objet d'un arrêté spécifique.  
 18. D'autre part, si la société soutient que, compte tenu de l'incertitude sur l'évolution du PLU de Douai, elle ne pouvait pas signer un bon de commande portant sur la réalisation des travaux de confinement des eaux d'incendie, il résulte de ce qui a été dit au point 10 qu'il n'est pas établi que le règlement du PLU applicable lors de la mise en demeure faisait obstacle à la réalisation d'un bassin de confinement ou d'un dispositif équivalent. La société, qui ne fait état d'aucune démarche engagée et d'aucun obstacle particulier rencontré, ne démontre ainsi pas que les bons de commande ne pouvaient pas être transmis à l'administration avant le 31 mai 2019. 
 19. Il suit de là que la SAS Saprotec n'établit pas que la créance constatée par l'arrêté du 5 août 2020 ne serait pas fondée. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Saprotec n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande d'annulation des deux titres de perception émis les 3 et le 17 novembre 2020 pour des montants respectifs de 1 900 et 1 550 euros. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la SAS Saprotec est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Saprotec et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie en sera adressée au préfet du Nord et au directeur régional des finances publiques des Hauts-de-France et du département du Nord. 
 Délibéré après l'audience publique du 26 juin 2025 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, 
 - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, 
 - M. Vincent Thulard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2025. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre, 
 Signé : G. Borot  
 La greffière, 
 Signé : N. Roméro 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Nathalie Roméro 
 N°23DA02199