CAA69 · COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — 17 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure 
 La SCI MCS, M. B G A D et Mme C E ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un local commercial situé rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon. 
 Par un jugement n° 2100660 du 26 janvier 2023, le tribunal administratif a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 mars 2023 et le 5 mai 2023, la SCI MCS, M. B G A D et Mme C E, représentés par Me Combaret, demandent au juge des référés de la cour :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption urbain ;  
 2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent :  
 S'agissant de la condition d'urgence :  
 - que les acquéreurs évincés bénéficient d'une présomption d'urgence, qui n'est pas remise en cause en l'absence de toute circonstance particulière dont la métropole ferait état et qui serait de nature à justifier une réalisation rapide du projet ; 
 - que la revente du bien à la SACVL est déjà prévue, ce qui ferait obstacle à la remise des parties dans l'état dans lequel elles étaient avant la décision de préemption et donc à la rétrocession du bien à son ancien propriétaire ou, à défaut, aux acquéreurs évincés, en application des dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme. 
 S'agissant du doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :  
 - la décision de préemption en litige est insuffisamment motivée, à défaut de faire apparaître la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivies la justifiant ; les considérations qu'elle retient ne permettent pas de la fonder, relevant de celles propres à la  préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux telle que prévue aux articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'urbanisme ; elle ne comporte en outre aucune référence à une délibération antérieure de la ville de Lyon délimitant un périmètre pour y mener une opération d'aménagement conduite par la SACVL ni ne vise la délibération du 28 février 2011 par laquelle le conseil municipal de Lyon a délimité un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sur les pentes de la Croix-Rousse, ni encore ne se réfère au schéma directeur d'urbanisme commercial ou au PLU-H approuvé le 13 mai 2019 ;  
 - la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement n'est pas établie, sans qu'y  fasse obstacle l'acquisition antérieure de biens par la métropole ; la préemption ne peut être regardée comme fondée sur cette délibération du 28 février 2011, qu'elle ne vise pas, et dont les conditions d'application ne sont pas remplies en ce qu'elle n'a vocation à lutter que contre les locaux commerciaux vacants, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, et qu'elle ne donne compétence, d'ailleurs au seul maire de la ville de Lyon, que pour exercer le droit de préemption prévu à   l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme ; qu'au surplus le conseil d'administration de la SACVL n'a pas encore donné son accord à l'opération ; que le bien est déjà affecté à la restauration et a vocation à le rester et s'inscrit ainsi dans le linéaire d'activités défini par le règlement du PLU-H, qui ne peut d'ailleurs fonder la préemption en litige, pas plus d'ailleurs que le schéma directeur d'urbanisme commercial, s'agissant d'un document non opposable, n'ayant vocation qu'à fixer de grandes orientations de politique d'urbanisme commercial, avec un champ d'application différent et une validité au surplus expirée ;  
 -  le président de la métropole de Lyon n'a pas exercé le droit de préemption en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement qui répond aux objectifs énoncés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que l'action en matière de sécurité ou l'implantation de nouvelles activités dans une logique de diversification et de qualité d'offre, visée dans la décision de préemption, ne s'inscrit pas dans ces objectifs ; que la préemption a en outre été exercée au profit de la SACVL. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, la métropole de Lyon, représentée par Me Jacques, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - aucune circonstance particulière propre à justifier l'urgence, comme l'existence d'un projet réel et actuel, n'est invoquée, étant relevé que la préemption s'effectue au prix de la promesse de vente ; que cette préemption s'inscrit dans l'action foncière que la métropole entend mener sur ce secteur, et la revente est déjà prévue à la SACVL, qui s'est engagée sur ce point ;  
 - la décision est motivée et fait suffisamment apparaître la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie ;  
 - le projet est réel et répond à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, en ce qu'il s'inscrit dans une action publique globale, cohérente et continue, menée de longue date par la métropole, avec l'exercice du droit de préemption urbain, ou par la ville de Lyon, en partenariat avec la SACVL, afin de dynamiser l'activité commerciale et artisanale de proximité sur le secteur et sa diversité ; qu'à cet égard, l'action foncière globale menée sur le bas des pentes de la Croix- Rousse, destinée au maintien du commerce et de l'artisanat de proximité, passe par plusieurs outils d'intervention poursuivant le même objectif ; le premier est le périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sur les pentes de la Croix-Rousse voté en 2011, comprenant la rue Sainte-Catherine, dont les constats et objectifs sont précisés dans le rapport d'analyse annexé à cette délibération ; le second est le schéma directeur d'urbanisme commercial (SDUC) de 2009-2015, précisé par un schéma de développement économique des pentes de la Croix-Rousse, puis le SDUC 2017-2020, dans son axe 3, l'acquisition de locaux à enjeux par l'intermédiaire du droit de préemption étant présentée comme permettant la préservation de la commercialité des linéaires stratégiques, eux-mêmes identifiés par le PLU-H et dans lequel la parcelle se trouve ;  le dernier est la mise en place d'une règlementation d'urbanisme contraignante sur la destination des rez-de-chaussée ; qu'une action ciblée est attendue sur la rue Sainte-Catherine afin de constituer un portefeuille de locaux pour implanter de nouvelles activités commerciales et recréer un pôle à vivre ; que la métropole a déjà préempté plusieurs biens ; 
 - que la préemption répond à un intérêt général, la SACVL n'étant que l'actrice privilégiée des collectivités dans la mise en œuvre du projet d'aménagement.  
 Vu :  
 - la requête au fond enregistrée sous le n° 23LY01039 à la cour ;  
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Vu la décision du président de la cour désignant Mme Mehl-Schouder, présidente de chambre, pour statuer sur les demandes de référé ;  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 mai 2023 :  
 - le rapport de Mme Mehl-Schouder,  
 - les observations de Me Combaret, représentant la SCI MCS et autres, qui reprend les moyens invoqués dans ses écritures ; il rappelle les faits et insiste tout d'abord sur la condition d'urgence en relevant que la présomption dont bénéficient les acquéreurs évincés n'est pas utilement contestée par la métropole de Lyon et alors qu'une revente est prévue à une société privée, qui entend simplement élargir son portefeuille foncier ; il reprend ensuite ses écritures sur l'absence de motivation du droit de préemption, aucun élément de référence antérieur, comme une délimitation de périmètre ou une décision antérieure ne justifiant une action ou une opération d'aménagement ; il insiste plus particulièrement sur l'absence de réalité du projet à la date de la décision en litige, en l'absence de délibération de la ville sur une préemption de fonds commerciaux, de schéma directeur d'urbanisme commercial, au demeurant non réglementaire, qui serait en vigueur à la date de la décision de préemption, ou encore de demande de la ville de Lyon ou de décision du conseil d'administration de la SACVL, et relève en outre que l'activité existante s'inscrit dans le linéaire en rez-de-chaussée prescrit par le PLU-H de 2019 et que la métropole ne peut utilement se prévaloir d'investissements récents dans le secteur ou d'un arrêt de la cour fondé sur des faits distincts ; il finit en soulignant que la préemption, qui ne porte pas sur les fonds de commerce, ne répond pas aux objectifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, 
 - et les observations de Me Perrier, représentant la métropole de Lyon, qui reprend également les moyens développés dans ses écritures ; il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie, eu égard à l'ancienneté du droit de préemption, de ce que la métropole préemptait au même prix ou encore de l'existence d'un réel projet ; il souligne que la préemption ne porte que sur des murs commerciaux, que le projet est porté par la métropole et que la nature du projet est indiquée dans la décision en cause, dans le contexte d'un pôle à vivre, localisé, s'inscrivant dans les constats de l'existant ou encore des investissements faits depuis deux ans ; il souligne l'intérêt général recherché, de réaménagement urbain, de résorption de difficultés de sécurité ou encore de reconstitution des activités commerciales diurnes ; il insiste sur la réalité du projet, qui s'inscrit tant dans une politique cohérente de la collectivité, menée à partir de 2009, visant à une mutation vers une redynamisation du commerce de proximité diurne et tendant à lutter contre l'insécurité ou les loyers élevés des rez-de-chaussée commerciaux, que dans les objectifs recherchés par les schémas directeurs d'urbanisme commerciaux, eux-mêmes retranscrits dans le PLUh qui impose un linéaire de commerces.  
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B G A D et Mme C E exercent depuis 2002 une activité de sandwicherie-vente à emporter en vertu d'un bail commercial renouvelé pour neuf ans par avenant du 1er avril 2020, au sein d'un local commercial d'une superficie de 81,51 m² qui appartient à la SCI MCS, et qui est situé au rez-de-chaussée du 5 rue Sainte-Catherine dans le 1er arrondissement de Lyon. Le 9 septembre 2020, la SCI MCS a signé avec eux une promesse de vente concernant ce local. Par un arrêté du 7 janvier 2021, le président de la métropole de Lyon a décidé d'exercer le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente de ce local commercial, que la SACVL s'est engagée à racheter. La SCI MCS, M. A D et Mme E ont, dans une première requête enregistrée sous le n° 23LY01039, relevé appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Par une autre requête, enregistrée sous le n° 23LY01054, les requérants ont demandé à la cour, sur le fondement des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, de prononcer le sursis à exécution de ce jugement du 26 janvier 2023. Par la présente requête, enregistrée sous le n° 23LY01051, ils demandent au juge des référés de la cour, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision de préemption. 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ". Aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. / Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ".   
 Sur la demande de suspension de l'arrêté du 7 janvier 2021 : 
 En ce qui concerne la condition d'urgence :  
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier objectivement et concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant et de l'ensemble des circonstances de chaque espèce, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. Toutefois, eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 
 4. En l'espèce, la suspension de la décision de préemption en litige est demandée, notamment, par M. G A D et Mme E, qui ont la qualité d'acquéreurs évincés. La condition d'urgence doit dès lors en principe être constatée, sans que la métropole de Lyon puisse utilement soutenir que la préemption est ancienne, qu'ils ne feraient pas valoir de circonstances particulières liées à cette urgence et notamment l'existence d'un projet réel et actuel ou encore que la préemption est effectuée au prix de la promesse de vente. Si la métropole de Lyon se prévaut de son projet de constituer une réserve foncière sur ce secteur et de la revente déjà convenue avec la SACVL, ou des objectifs poursuivis dans ce cadre, elle ne justifie pas de la nécessité de réaliser ce projet dans des délais rapides et, ce faisant, de circonstances particulières de nature à permettre que la condition d'urgence ne soit pas, en l'espèce, regardée comme satisfaite. 
 En ce qui concerne l'existence d'un moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée : 
 5. Aux termes de l'article L. 300-1 du même code précise que : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ".  
 6. En application de ces dispositions, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 7. L'arrêté de préemption du 7 janvier 2021 du président de la métropole de Lyon reprend l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner, vise le courrier du 4 décembre 2020 par lequel la société anonyme de construction de la ville de Lyon (SACVL) lui demande d'exercer le droit de préemption et s'engage à racheter le bien en cause et à en préfinancer l'acquisition et en déduit qu'il est opportun de préempter en vue d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques conformément à l'un des objectifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il précise ensuite que ces locaux se situent rue Sainte-Catherine, qui constitue une entrée principale de ce quartier classé secteur prioritaire et à proximité de la place des Terreaux, ajoute que ce quartier est marqué par la présence importante de commerces de restauration rapide dans un secteur commercial nécessitant une action des collectivités en matière de sécurité et d'aménagement, cette action devant se poursuivre notamment dans cette partie de la rue, particulièrement stratégique car directement visible depuis la place des Terreaux. Il finit en soulignant la volonté de la ville de Lyon, en partenariat avec la SACVL " déjà bien engagée en matière de redynamisation commerciale de ce secteur ", de poursuivre la constitution d'un portefeuille de locaux repérés comme stratégiques pour implanter de nouvelles activités dans une logique de diversification et de qualité de l'offre.  
 8. En l'état de l'instruction, les moyens visés ci-dessus tirés de l'absence de justification de la réalité d'un projet d'action ou d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. 
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparait, en l'état, susceptible de fonder la suspension de la décision de préemption attaquée. 
 Sur les effets de la suspension :  
 10. Lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle au transfert de propriété ou à la prise de possession du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption, mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent ces dispositions de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets mentionnées ci-dessus. 
 11. Il résulte de ce qui précède que les requérants, et plus particulièrement les acquéreurs évincés, sont fondés à demander la suspension de la décision litigieuse, en tant qu'elle permet à la métropole de Lyon de disposer ou d'user du bien en cause dans des conditions qui rendraient irréversible cet acte. En revanche, aucun élément précis n'a été fourni par les intéressés qui aurait permis de justifier de l'urgence pour eux à poursuivre la réalisation rapide du projet en cause, avant qu'il soit statué sur leur demande d'annulation. Il n'y a donc pas lieu, en l'espèce, de suspendre cette décision en tant qu'elle fait obstacle à l'aliénation du bien concerné au profit de M. G A D et Mme E. 
 12. Par suite, l'exécution de l'arrêté contesté est provisoirement suspendue uniquement en tant que cet acte permet à la métropole de Lyon de disposer ou d'user du bien litigieux dans des conditions qui rendraient irréversible cette décision, par sa revente notamment à la société anonyme de construction de la ville de Lyon. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 13. Il n'y a pas lieu de faire droit, en l'espèce, aux conclusions présentées par les requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 14. Les conclusions présentées par la métropole de Lyon sur ce même fondement doivent être rejetées. 
 ORDONNE : 
 Article 1er :  L'exécution de l'arrêté du président de la métropole de Lyon du 7 janvier 2021 est suspendue uniquement en tant que cet acte permet à la métropole de Lyon de disposer ou d'user du bien litigieux dans des conditions qui rendraient irréversible cette décision. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la métropole de Lyon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SCI MCS, à M. B G A D, à Mme C E et à la métropole de Lyon. 
 Fait à Lyon, le 17 mai 2023.  
 La juge des référés,                                                                        La greffière,  
 M. F 
 La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition, 
 La greffière,