CAA69 · 3ème chambre - formation à 3 — 15 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure 
 
Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner la commune de Villeurbanne à lui verser la somme totale de 131 035 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la dénonciation déposée contre elle par l’autorité municipale pour des infractions commises dans l’exercice de sa fonction de placière sur les marchés municipaux, et du fait de l’illégalité de sa révocation prononcée le 21 février 2018, ainsi que la somme de 10 000 euros au titre de la prise en charge de ses frais de défense sur le fondement de la protection fonctionnelle. 
 
Par un jugement n° 2104070 du 15 mars 2023, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. 
 
Procédure devant la cour 
 
Par une requête enregistrée le 14 mai 2023 et des mémoires enregistrés le 30 décembre 2025 et le 24 janvier 2026 (ce dernier n’ayant pas été communiqué), Mme C..., représentée par Me Tête, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 15 mars 2023 ; 
 
2°) de condamner la commune de Villeurbanne à lui verser les sommes de 111 035 euros et de 20 000 euros en réparation des préjudices matériels et moraux qu’elle estime avoir subis du fait du dépôt par l’autorité municipale d’une plainte abusive, des fautes de celle-ci dans l’organisation des marchés ainsi que dans la conduite de l’enquête administrative, et du fait de sa révocation illicite ; 
 
3°) de condamner la commune de Villeurbanne à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de la prise en charge par la protection fonctionnelle de ses frais de défense ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
elle a intérêt pour agir et a préalablement lié le contentieux en adressant une demande de réparation au maire de la commune ;  
l’arrêt de la cour d’appel de Lyon du 13 mai 2020, qui l’a relaxée au motif que les faits reprochés n’étaient pas établis, est revêtu de l’autorité de la chose jugée ; 
la réglementation des marchés était peu claire et entachée d’irrégularités, et les placiers étaient contraints de constituer un fonds de caisse sur leurs deniers personnels ; 
pour l’essentiel, les lettres et les auditions de témoins ne font pas état de malversations financières dont elle serait coupable ; le principal témoin à charge s’est dérobé à la confrontation et aux audiences devant le juge ; plusieurs autres témoins ne sont manifestement pas fiables ou reconnaissent ne pas avoir personnellement assisté à des transactions illicites, et d’autre récusent toute irrégularité ; 
la commune n’établit pas que la sanction avait un caractère proportionné ; 
l’article 6, paragraphe 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l’article 4 du septième protocole à cette convention interdisaient dans un cas comme celui de l’espèce, un cumul des poursuites pénales et disciplinaires susceptibles d’aboutir à des sanctions de même nature ; 
l’administration ne peut solliciter une substitution de motif eu égard au caractère spécifique de la procédure disciplinaire ; elle ne peut se prévaloir des pièces qu’elle n’a pas produites devant le conseil de discipline ;  
la responsabilité de la commune est engagée en raison du caractère partial de l’enquête administrative, du caractère abusif de sa plainte et de l’illégalité fautive de sa révocation ; est sans incidence la circonstance qu’elle n’a pas demandé l’annulation de l’arrêté ayant prononcé sa révocation ; 
son préjudice matériel s’établit à 111 035 euros, et son préjudice moral doit être évalué à 20 000 euros ; 
à tout le moins, elle doit être indemnisée de la perte de chance ayant résulté de sa convocation devant le conseil de discipline avant que la cour d’appel ne se soit prononcée sur les accusations pénales ; 
elle est fondée à demander la somme de 10 000 euros au titre de la protection fonctionnelle qui lui était due en vertu de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 8 février 2024 et le 28 janvier 2026 (ce n’ayant pas été communiqué), la commune de Villeurbanne, représentée par la SCP Seban et Associés, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme C... une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
Mme C... n’a saisi l’administration d’aucune demande de protection fonctionnelle et ne relève d’aucun cas d’ouverture de cette protection, dès lors que les faits pour lesquels elle était poursuivie avaient le caractère d’une faute personnelle ; le lien entre le préjudice invoqué et la révocation de la requérante n’est pas établi et la réalité des honoraires exposés ne l’est pas davantage. 
 
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées par courrier du 6 février 2026, que la cour était susceptible de fonder son arrêt sur les moyens relevés d’office, tirés : 
1°) d’une part, de ce que la juridiction administrative n’est pas compétente pour statuer sur les conclusions indemnitaires tendant à la réparation du préjudice qui, selon la requérante, lui aurait été causé par la plainte abusive de la commune, l'appréciation de cette plainte n’étant pas dissociable de celle que peut porter l'autorité judiciaire sur l'acte de poursuite ultérieur et, 
2°) d’autre part, de ce que les conclusions de la requête, en ce qu’elles sont fondées sur des fautes qui auraient été commises par la commune dans l’organisation de ses marchés et du travail des receveurs placiers, ainsi que dans le déroulement de l’enquête administrative, faits générateurs distincts de ceux invoqués en première instance, ont le caractère de demandes nouvelles qui sont irrecevables en appel. 
 
Mme C... a produit des observations sur ces moyens, qui ont été enregistrées le 16 février 2026. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
le code général de la fonction publique ; 
la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 
- le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Tête, représentant Mme C..., et celles de Me Brendel, représentant la commune de Villeurbanne. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C..., adjointe administrative, a été recrutée en 2009 par la commune de Villeurbanne, qui l’a employée en qualité de receveuse-placière sur les marchés municipaux. La commune ayant reçu plusieurs plaintes, dont certaines anonymes, concernant la manière dont cet agent s’acquittait de ses fonctions, elle a diligenté une enquête administrative. A la suite de cette enquête, l’autorité municipale a dénoncé les agissements de Mme C... auprès du commissariat de police de Villeurbanne le 16 novembre 2015, puis signalé l’affaire au procureur de la République de Lyon par une lettre du 21 mars 2016. Mme C... a été citée à comparaître devant le tribunal correctionnel de Lyon, qui par un jugement du 21 décembre 2017, l’a reconnue coupable du délit de corruption passive, et l’a condamnée à une peine de douze mois d’emprisonnement avec sursis, à une amende de 5 000 euros, à une interdiction d’exercer l’activité professionnelle ayant permis la commission de l’infraction pendant cinq ans, et l’a condamnée à indemniser la commune de Villeurbanne à hauteur de 3 000 euros. Alors que l’intéressée avait interjeté appel de ces condamnations, la ville a saisi le conseil de discipline, qui après avoir entendu Mme C..., a rendu un avis favorable à sa révocation. Cette révocation a été prononcée par un arrêté du 21 février 2018, que l’intéressée n’a pas contesté. Toutefois, la cour d’appel de Lyon ayant par un arrêt du 13 mai 2020, devenu définitif, relaxé Mme C..., celle-ci a réclamé réparation auprès du maire de Villeurbanne. Mme C... relève appel du jugement du 15 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Villeurbanne à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de sa révocation, de la plainte abusive dont elle dit avoir fait l’objet et des frais exposés pour la défense de ses droits. 
 
Sur la responsabilité de la commune du fait du caractère abusif de sa plainte : 
 
La juridiction administrative ne saurait connaître de demandes tendant à la réparation d'éventuelles conséquences dommageables de l'acte par lequel une autorité administrative, un officier public ou un fonctionnaire avise, en application des dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale, le procureur de la République, ou dépose plainte, dès lors que l'appréciation de cet avis ou de cette plainte ne sont pas dissociables de celle que peut porter l'autorité judiciaire sur l'acte de poursuite ultérieur. 
 
Dès lors, il y a lieu d’annuler le jugement attaqué en ce que par celui-ci, le tribunal administratif de Lyon s’est reconnu compétent pour connaître des conclusions de la demande de Mme C... tendant à la réparation des préjudices qu’elle dit lui avoir été causés par la plainte abusive de la commune, et, statuant par voie d’évocation, de rejeter ces conclusions comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 
Sur la responsabilité de la commune du fait de ses fautes dans l’organisation des marchés et dans le déroulement de l’enquête administrative : 
 
La personne qui a demandé en première instance la réparation des conséquences dommageables d’un fait qu’elle impute à une administration est recevable à détailler ces conséquences devant le juge d’appel, en invoquant le cas échéant des chefs de préjudice dont elle n’avait pas fait état devant les premiers juges, dès lors que ces chefs de préjudice se rattachent aux mêmes faits générateurs et que ses prétentions demeurent dans la limite du montant total de l’indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant des éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement, sous réserve des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle. 
 
En demandant pour la première fois en appel l’indemnisation des préjudices nés, d’une part, des fautes de la commune dans l’organisation de ses marchés, et en particulier des tâches des receveurs-placiers, et d’autre part, dans le déroulement de l’enquête administrative, fait générateurs qu’elle n’avait pas invoqués devant le tribunal, Mme C... a présenté des demandes nouvelles, qui doivent être rejetées comme irrecevables. 
 
Sur la responsabilité de la commune du fait du caractère fautif de la révocation : 
 
En ce qui concerne le principe de la responsabilité : 
 
Si les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif, la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou qu’un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient dans ce cas au juge administratif d'apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis. 
 
En l’espèce, pour prononcer, par l’arrêté du 21 février 2018 mentionné plus haut, la révocation de Mme C..., le maire de Villeurbanne a reproché à celle-ci d’avoir mis en place, en sa qualité de receveur placier, des pratiques répréhensibles visant à percevoir pour son compte personnel auprès de plusieurs commerçants forains des contributions indues, d’avoir attribué au cours des années 2014 et 2015 des emplacements au mépris de la réglementation municipale en les dimensionnant de façon avantageuse contre gratifications, d’avoir usé de ses fonctions de manière arbitraire et d’avoir traité de manière défavorable les commerçants permissionnaires qui s’acquittaient de leurs droits en faisant l’appoint et, dans le cas inverse, de n’avoir pas restituée la monnaie due, de s’être procuré, par de telles pratiques, des revenus occultes non négligeables de façon habituelle et systématique, d’avoir, par de telles pratiques, terni l’image de la commune de Villeurbanne auprès des commerçants non sédentaires et de l’ensemble des usagers des marchés, agissements constituant une atteinte d’une particulière gravité à l’obligation de probité et à la dignité de sa fonction. Si, par un arrêt rendu le 13 mai 2020, et devenu définitif, la cour d’appel de Lyon a relaxé Mme C... du chef de prévention de corruption passive au motif qu’il n’existait pas de preuve matérielle de l’existence et de la participation de celle-ci à des faits d’attribution, moyennant une contribution financière, d’avantages indus à certains commerçants au détriment d’autres commerçants, ces motifs ne sont pas revêtus de l’autorité de la chose jugée. Dès lors, il appartient à la cour d’apprécier si les faits reprochés à la requérante, et que celle-ci conteste, sont matériellement établis. 
 
Suite à des dénonciations, pour certaines anonymes, visant Mme C... et les déclarations d’une autre receveuse-placière, Mme A..., la commune de Villeurbanne a diligenté une enquête administrative. Il a été procédé le 1er octobre 2015 à un contrôle des encaissements des receveurs-placiers des différents marchés de la commune, dont Mme C.... Si la directrice du développement économique, de l’emploi et de l’insertion de la commune de Villeurbanne, qui a assisté à ce contrôle, a ultérieurement déclaré lors de son audition par les services de police qu’elle avait eu le sentiment que la requérante, qui lui tournait le dos lors de ses encaissements, tentait de lui dissimuler ce qu’elle faisait, et que les résultats du jour en question étaient suspects, les métrages facturés étant inhabituellement élevés et semblant excéder la réalité, elle était accompagnée pour ce contrôle de policiers municipaux qui n’ont pas signalé d’anomalie, il n’a été procédé à aucun décompte des métrés effectivement occupés par les commerçant et le rapport de l’enquête administrative a conclu que le contrôle n’avait pas permis de constater des irrégularités. Par ailleurs, le père de Mme C..., après des déclarations vagues au cours de son audition par les services de police, a attesté qu’il était à l’origine des montants des six dépôts en espèces effectués par sa fille sur son compte bancaire entre mai 2014 et septembre 2015, pour un montant global de 2 500 euros. Les déclarations de Mme A..., qui n’a pas assisté à la confrontation avec la requérante et plusieurs autres témoins dans le cadre de l’enquête pénale, et ne s’est présentée ni devant le tribunal correctionnel, ni devant la cour d’appel de Lyon, sont contradictoires avec celles de certains des autres témoins auditionnés, l’une des commerçantes auditionnées ayant déclaré que Mme A... avait également accepté des sommes en l’échange d’avantages indus, alors que cette dernière a elle-même affirmé que ces pratiques étaient le seul fait de Mme C.... Les deux seules commerçantes ayant déclaré avoir payé Mme C... pour obtenir des avantages indus ont manifesté une très grande animosité à l’égard de la requérante, et pour l’une d’entre elles, ces pratiques corruptives n’étaient évoquées ni dans les courriers antérieurement adressés aux services municipaux, ni dans la déclaration de main-courante déposée au commissariat de police de Villeurbanne. Si un troisième commerçant a concédé avoir laissé la monnaie à Mme C... lorsqu’il s’acquittait des droits de place et lui avoir vendu des vêtements à un prix inférieur à celui habituellement pratiqué, il a nié que ces avantages avaient été sollicités et avoir bénéficié en contrepartie d’avantages indus. Enfin, les autres personnes auditionnées récusent toute irrégularité ou, si elles affirment en être convaincues, déclarent ne jamais en avoir bénéficié elles-mêmes ni en avoir été témoins. Dans ces circonstances, les faits sur lesquels le maire de Villeurbanne s’est fondé pour prononcer la révocation de Mme C... ne peuvent être regardés comme établis, et en prenant cette mesure, le maire a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 
En ce qui concerne le préjudice : 
 
En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité des personnes publiques, l’agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre, y compris au titre de la perte des rémunérations auxquelles il aurait pu prétendre s’il était resté en fonctions. Lorsque l’agent ne demande pas l’annulation de cette mesure mais se borne à solliciter le versement d’une indemnité en réparation de l’illégalité dont elle est entachée, il appartient au juge de plein contentieux, forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, de lui accorder une indemnité versée pour solde de tout compte et déterminée en tenant compte notamment de la nature et de la gravité des illégalités affectant la mesure d’éviction, de l’ancienneté de l’intéressé, de sa rémunération antérieure ainsi que, le cas échéant, des fautes qu’il a commises. 
 
Mme C..., qui avait la qualité de fonctionnaire titulaire, ne peut utilement demander le versement d’une indemnité compensatrice de préavis, d’une indemnité de licenciement, d’une indemnité pour licenciement abusif. La requérante n’ayant pas demandé l’annulation de la mesure de révocation prise à son encontre, son préjudice doit être réparé par l’allocation d’une indemnité versée pour solde de tout compte, conformément aux principes exposés ci-dessus. 
 
Mme C... a été recrutée par la commune de Villeurbanne en qualité d’adjointe administrative stagiaire, à compter du 1er mars 2009 et titularisée un an plus tard. Elle avait atteint le septième échelon de son grade le 26 avril 2016, son traitement étant fixé sur la base de l’indice nouveau majoré 332, assorti d’une prime annuelle et d’indemnités pour travail les dimanches et jours fériés. Alors qu’elle n’avait commis aucune faute, elle a été révoquée avec effet au 10 mars 2018, dans des conditions mettant en cause sa probité. Enfin, il résulte de l’instruction qu’elle est restée au chômage au moins jusqu’en avril 2021. Dans ces circonstances, il sera fait une juste appréciation de l’ensemble de ses préjudices, y compris le préjudice moral, en lui allouant la somme de 50 000 euros.  
 
Sur les frais exposés par Mme C... pour sa défense : 
 
Aux termes du III de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 visée ci-dessus, portant droit et obligation des fonctionnaires, aujourd’hui repris à l’article L. 134-4 du code général de la fonction publique : « Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection (…) ». 
 
En premier lieu, il résulte de l’instruction que, par sa demande datée du 8 mars 2021, Mme C... avait réclamé à la commune de Villeurbanne le versement de la somme de 10 000 euros au titre des frais d’avocat exposés pour sa défense, sur le fondement de ces dispositions. Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose aux fonctionnaires un délai pour demander la protection prévue par ces dispositions ni ne leur interdit de demander, sur le fondement de celles-ci, la prise en charge par leur employeur de frais liés à une procédure, postérieurement au jugement ayant clos cette procédure. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée par la commune de Villeurbanne de ce que la requérante n’aurait pas préalablement demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle doit être écartée.  
 
En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été exposé ci-dessus que Mme C... n’a pas commis de faute personnelle. Elle peut dès lors prétendre à la protection fonctionnelle prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, et bénéficier à ce titre du remboursement des frais exposés pour sa défense dans les instances pénales devant le tribunal correctionnel puis la cour d’appel de Lyon, remboursement que la commune lui a ainsi illégalement refusé. La requérante justifie, par la production de notes d’honoraires, avoir exposé la somme de 10 160 euros, laquelle n’a pas un caractère manifestement excessif au regard des pratiques tarifaires de la professions, des diligences accomplies par son avocat et de la nature de l’affaire. Dès lors, les honoraires à rembourser à Mme C... doivent être fixés à la somme réclamée de 10 000 euros.  
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que Mme C... est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon, par le jugement attaqué, a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la condamnation de la commune de Villeurbanne à l’indemniser des préjudices subis à la suite de sa révocation, et des frais exposés pour sa défense. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne le versement à Mme C... d’une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés par la requérante et non compris dans les dépens. Les mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la commune. 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
Article 1er : 
Le jugement n° 2104070 du tribunal administratif de Lyon du 15 mars 2023 est annulé.  
Article 2 : 
Les conclusions de Mme C... tendant à la condamnation de la commune de Villeurbanne à l’indemniser des préjudices résultant selon elle de la plainte déposée à son encontre sont rejetées comme étant portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. 
 
Article 3 : 
La commune de Villeurbanne est condamnée à verser à Mme C... la somme de 50 000 euros en réparation des préjudices subis par celle-ci, ainsi que la somme de 10 000 euros au titre de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. 
 
Article 4 :  
La commune de Villeurbanne versera à Mme C... une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 :  
Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 6 :  
Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et à la commune de Villeurbanne. 
 
 
Délibéré après l’audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, 
Mme Aline Evrard, présidente-assesseure, 
M. Joël Arnould, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
Joël Arnould 
Le président, 
 
Jean–Yves Tallec 
 
La greffière, 
 
Péroline Lanoy 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,