CAA69 · 3ème chambre - formation à 3 — 7 janvier 2026

Vu la procédure suivante :  
 
 
Procédure contentieuse antérieure 
 
Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 14 septembre 2021 par la commune de Bagnols en vue du recouvrement de la somme de 303 920,05 euros ainsi que l’avis des sommes à payer correspondant qui lui a été adressé. 
 
Par un jugement n° 2006931, 2006938, 2107993, 2109150 du 24 juillet 2023, le tribunal administratif de Lyon a, dans un article 5, rejeté cette demande. 
 
Procédure devant la cour 
 
Par une requête, enregistrée le 22 septembre 2023, Mme B..., représentée par Me Horeau, demande à la cour :  
1°) d’annuler l’article 5 de ce jugement du 24 juillet 2023 ;  
2°) d’annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 14 septembre 2021 ou, à titre subsidiaire, de ramener le montant de ce titre exécutoire au tiers de la somme réclamée en raison de la carence fautive de la commune de Bagnols après déduction des montants de cotisations salariales et des prélèvements à la source ;  
3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnols une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Mme B... soutient que :  
– le jugement attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation et d’une erreur de droit s’agissant de la réponse au moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;  
– le titre exécutoire est entaché d’illégalité en l’absence de signature du bordereau en méconnaissance des dispositions du 4°) de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;  
– le titre exécutoire est insuffisamment motivé au regard des prescriptions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;  
– le titre exécutoire est entaché d’une erreur de fait dès lors que le montant total mis à sa charge ne correspond pas à la somme des montants inscrits dans la colonne « trop perçu » ;  
– le titre exécutoire a méconnu la prescription biennale de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;  
– la fraude n’est pas démontrée ;  
– la somme demandée inclut à tort des cotisations salariales et prélèvements à la source non perçues par l’intéressée ;  
– la carence fautive de la commune de Bagnols, qui n’a pas cherché à recouvrer les sommes indûment perçues entre 2007 et 2021, doit permettre de ramener le montant réclamé au tiers de la somme exigée.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2025, la commune de Bagnols, représentée par Me Arnaud, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l’appelante une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
La commune de Bagnols fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
 
Une ordonnance du 31 mars 2025 a fixé la clôture de l’instruction au 30 avril 2025. 
 
Mme B... a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par décision du 26 mars 2025.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
– le code général des collectivités territoriales ; 
– le code des relations entre le public et l’administration ; 
– la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
– la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
– la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;  
– le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;  
– le code de justice administrative. 
 
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ; 
 
Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
– le rapport de Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère, 
– les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique, 
– et les observations de Me Arnaud pour la commune de Bagnols. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Employée en qualité de secrétaire de mairie par la commune de Bagnols jusqu’à sa révocation par un arrêté municipal du 12 février 2021, Mme B... relève appel de l’article 5 du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l’annulation du titre exécutoire émis le 14 septembre 2021 à son encontre en vue du recouvrement d’un montant de 303 920,05 euros correspondant à des sommes indûment perçues au cours de sa carrière.  
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
Contrairement à ce que soutient Mme B..., le tribunal a répondu par des motifs suffisants figurant au point 5 du jugement attaqué au moyen qui était soulevé devant lui tiré de la méconnaissance par le titre exécutoire en litige des dispositions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Il n’a ainsi entaché son jugement d’aucune insuffisance de motivation. 
 
Si Mme B... soutient que les premiers juges ont également commis une erreur de droit à ce titre, un tel moyen, qui se rapporte au bien-fondé du jugement, est sans incidence sur sa régularité et doit être examiné dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne l’exception de prescription :  
 
Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement. ». Sauf disposition législative contraire, en cas de fraude ayant pour effet de maintenir la personne publique ou l’agent public titulaire d’un droit à paiement ou à restitution dans l’ignorance de celui‑ci et de le priver de la possibilité de l’exercer, le délai de prescription ne commence à courir qu’à compter de la date à laquelle l’ignorance de ce droit a cessé. 
 
Mme B... soutient que le titre exécutoire litigieux a été émis sur le fondement de créances prescrites. Toutefois, il résulte de l’instruction que Mme B... a usé de ses fonctions de secrétaire de mairie pour obtenir des avancements irréguliers, bénéficier d’un régime indemnitaire indu et faire l’acquisition, aux frais de la commune, d’un lave-linge utilisé à des fins personnelles. Dans ces conditions, les avantages financiers en cause ayant été obtenus grâce à la transmission par l’agent concerné d'informations inexactes sur sa situation personnelle, la prescription biennale prévue par l’article 37-1 précité ne saurait s’appliquer à la créance détenue par la commune de Bagnols. En outre, et en tout état de cause, il résulte de l’instruction que la commune n’a été informée des faits en cause qu’à compter de l’installation d’un nouveau conseil municipal au mois de mai 2020. L’attestation du 24 octobre 2020 de l’ancien maire de la commune, en fonctions au moment des agissements de Mme B..., confirme qu’il n’a reçu qu’à cette date des éléments de la nouvelle équipe municipale concernant les faux documents établis par l’intéressée. Par suite, à la date du 14 septembre 2021, date d’émission du titre exécutoire, la créance en litige n’était pas prescrite. Le moyen soulevé doit ainsi être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité du titre exécutoire :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. Lorsque le redevable n'a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d'exécution forcée devant donner lieu à des frais. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. » 
 
Il résulte des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doit mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. 
 
En l’espèce, l’ampliation du titre exécutoire produite par Mme B... comporte les nom, prénom et qualité de l’ordonnateur M. D... A..., maire de la commune, ainsi que sa signature. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions précitées de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues.  
 
En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Toute créance liquidée faisant l'objet (…) d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 
 
En l’espèce, le titre exécutoire en litige indique en objet : « régularisation sur salaires pour fraude ». La notification à Mme B... de l’ampliation du titre exécutoire du 14 septembre 2021 s’est accompagnée d’une lettre datée du 23 septembre 2021 reprenant le détail du calcul de la somme due dans un tableau, lequel figure également dans un courrier du 29 juillet 2021 précédemment adressé à la requérante, détaillant les bases et modalités de calcul de l’indu en cause. Dans ces conditions, les indications fournies à Mme B... lui ont permis de connaître les éléments de calcul de sa dette et d’en discuter utilement les bases de liquidation. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du titre exécutoire en litige doit être écarté.  
 
En troisième lieu, si Mme B... soutient que le montant total mis à sa charge par le titre exécutoire en litige de 303 920,05 euros ne correspond pas à la somme des montants inscrits dans la colonne « trop perçu » de ce tableau égale à 303 614,97 euros, la commune de Bagnols fait valoir sans être contredite que les sommes figurant dans cette colonne incluent d’autres éléments modifiant le calcul des trop-perçus comme le dispositif de transfert prime/point qui corrige à la marge les montants dus. Dans ces conditions, aucune erreur matérielle n’entache le titre litigieux. 
 
En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient Mme B..., le titre exécutoire qui lui a été adressé n’avait pas à indiquer l’objet de la fraude. Il résulte de l’instruction que Mme B... a usé de manœuvres frauduleuses pour manipuler sa situation statutaire, en vue d’obtenir des avancements irréguliers, en profitant de la confiance du maire en fonction et de sa position de secrétaire de mairie, et obtenir un régime indemnitaire indu et qu’elle a fait acheter un lave-linge aux frais de la commune, pour ses besoins personnels. Compte tenu de la fraude constatée, c’est à bon droit que la commune de Bagnols a, après avoir retiré les arrêtés frauduleusement établis au bénéfice de Mme B..., reconstitué sa carrière et émis le titre exécutoire litigieux. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que la fraude n’étant pas établie, le titre exécutoire en cause serait infondé. 
 
En cinquième lieu, il résulte de l’instruction, ainsi que le soutient Mme B..., que les sommes visées par la commune de Bagnols comme lui ayant été indûment versées à titre de rémunération incluent à tort les cotisations patronales et sociales sous l’intitulé « brut fiscal » figurant sur les bulletins de paie alors que ces cotisations ont été directement prélevées sur les traitements versés à Mme B... entre 2007 et 2021 et n’ont pas été perçues par l’intéressée. La commune de Bagnols a ainsi calculé sa créance sur Mme B... en se fondant, non sur les sommes effectivement versées à l’intéressée mais sur sa rémunération brute comprenant ces cotisations sociales et patronales. Par suite, Mme B... est fondée à soutenir que le titre exécutoire doit être annulé en tant qu’il n’a pas limité le montant de la créance à la différence entre le montant net des sommes qu’elle a perçues entre 2007 et 2021 et le montant net des sommes qu’elle aurait dû percevoir sur cette même période. 
 
En sixième et dernier lieu, si Mme B... estime que la carence fautive de la commune de Bagnols, qui n’a pas cherché à recouvrer les sommes qu’elle a indûment perçues entre 2007 et 2021, doit permettre de ramener le montant dû au tiers de la somme réclamée par le titre exécutoire en litige, non seulement la commune de Bagnols a, une fois informée de la situation, immédiatement cherché à recouvrer les sommes indûment perçues par Mme B... mais en outre l’intéressée a elle-même induit en erreur son employeur sur sa situation statutaire. Elle ne saurait dès lors se prévaloir d’une carence fautive de l’administration dans le cadre d’indus de rémunération qui trouvent leur fondement dans son propre comportement frauduleux.  
 
Il résulte de ce qui précède que Mme B... est uniquement fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’article 5 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d’annulation du titre exécutoire émis le 14 septembre 2021 en tant qu’elle porte sur les cotisations sociales et patronales incluses à tort dans le montant des traitements indûment perçus et mises à sa charge.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge de chaque partie ses frais d’instance.  
 
 
 
DÉCIDE : 
 
 
 
Article 1er : Le titre exécutoire émis à l’encontre de Mme B... le 14 septembre 2021 par la commune de Bagnols en vue du recouvrement de la somme de 303 920,05 euros est annulé en tant qu’il n’a pas limité le montant de la créance à la différence entre le montant net des sommes perçues par Mme B... entre 2007 et 2021 et le montant net des sommes que Mme B... aurait dû percevoir sur cette même période. 
 
Article 2 : L’article 5 du jugement n° 2006931, 2006938, 2107993, 2109150 du 24 juillet 2023 du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnols au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Bagnols. 
 
 
Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025, à laquelle siégeaient : 
Mme Aline Evrard, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, 
M. Joël Arnould, premier conseiller, 
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 janvier 2026.  
 
 
La rapporteure, 
  
  
  
 
  
Vanessa Rémy-NérisLa présidente, 
  
  
 
  
  
Aline Evrard  
La greffière, 
 
 
 
 
 
Péroline Lanoy 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière